我国食品安全事故之国家赔偿

刘慧娟

摘要：2015年实施的《食品安全法》确立了惩罚性赔偿，增加了对违反食品安全法律法规的赔偿数额，对打击食品安全违法活动起到了更强的威慑力，更有利于保障食品安全，但对于经营者无力赔偿时如何保障受害者受偿权益及时有效实现并未进一步作出明确规定，且尽管我国有关法律对食品安全问题作出了部分赔偿规定，但这些规定仍然存在着一些不足或缺陷。因此，本文将视角转向国家赔偿，分析国家赔偿在食品安全事故中的性质及其合理性，并在国家先行赔偿的基础上给出了国家赔偿责任的一些构建。

关键词：食品安全事故；国家赔偿责任；国家先行赔偿

1 问题的提出

随着社会经济的高速发展，人们生活水平不断提高，食品行业也获得了空前的发展，但其在给人们带来物质和精神上享受的同时，伴随着食品工业企业经营发展而来的食品添加剂、化学原辅料和非食用物质等的过度使用或滥用，以及不适当处理食品而导致的食品安全问题也日益严重。因食品安全事故而产生的社会危害性极为严重，它不仅严重危害受害者的身体和心理健康，而且严重影响国内经济的有序发展，甚至有损我国食品在国际上的信誉。针对食品安全问题，我国2015年新颁布的《食品安全法》已经采取了一些措施，主要关于民事赔偿责任的规定，但民事赔偿责任存在着一定的不足或缺陷，主要表现为以下几点：

首先，受害者难以获得及时充分的救济。食品安全事故的受害者往往数目众多，赔偿数额巨大，事故侵权行为人可能无法一次性向所有受害者赔偿，同时受害者即使获得了相应赔偿也可能不够后续治疗的支出。例如“三聚氰胺奶粉事件”中导致的“结石宝宝”若想得到后续治疗补偿，首先要进入各地卫生部门已经建立的数据库患儿名单，而且报销医疗费时还须带上此前一次性支付的“赔偿金收据”，而之前的一次性赔偿往往是不充分的，根本无法弥补受害者在事故中所付出的代价，而且若不接受不足额的一次性赔偿，受害者就得不到及时治疗，从而影响其身心健康的早日恢复。

其次，赔偿责任主体赔偿能力不足。依照《破产法》第113条规定，在责任企业破产后，破产财产需优先清偿破产费用和共益债务，然后支付完破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助和抚恤费等一系列社会保险以及所欠税款后，受害者才能作为普通债权人申请获得赔偿，然而大多时候企业因重大食品安全事故而破产后其财产已不足以支付所欠的全部债务，如果按照《破产法》所规定的顺序来清偿债务，食品安全事故受害者是无法得到足额甚至是无法获得赔偿的，造成赔偿结果难以实现的后果。在“三聚氰胺奶粉事件”中，裁定中显示，三鹿对普通债权的清偿率为零，这意味着结石患儿将无法从三鹿获得任何赔偿。这已经侵害了社会的公平正义，严重影响社会的和谐与稳定。

最后，国家赔偿举证困难。食品安全事故发生后，受害者若想获得民事赔偿，就要承担与诉讼有关的举证责任，然而由于有害食品的危害性具有隐蔽性和长期性，以及鉴定有毒有害食品的高度技术性和专业性，要证明食品不符合安全标准，受害者必须去专门的食品鉴定机构做鉴定，这所耗费的时间和金钱成本对处于弱势地位的受害者是较为巨大的。

由此可见，食品安全事故中的民事赔偿责任并不能完全解决赔偿问题，而若将国家赔偿引入食品安全事故的损害赔偿责任中，食品安全事故的赔偿问题将得到进一步完善，这已经变得越来越迫切，而且国家赔偿也已经慢慢成熟。

2 食品安全事故中国家赔偿的性质及其合理性

我国国家赔偿法规定，对于国家机关及其工作人员在行使公权力的过程中，因自身侵权行为给公民法人和其他组织造成损害后果的，受害人有权依照国家赔偿法获得国家赔偿。在食品安全事故中，当行政主体不作为与第三人侵害行为共同造成损害时，两者都是损害发生的原因，因此同时存在着民事赔偿责任和国家赔偿责任。此时的这两种责任形成混合，国家赔偿责任为安全补充责任。所谓安全补充责任，是指对他人负有法定义务的人因未尽到安全保障义务，对第三人给受害人造成的损害承担补充性的责任，即在加害人不足以承担全部责任时，补充责任人承担剩余部分责任，如果加害人下落不明时，由补充责任人承担全部责任。在承担了补充责任后，补充责任人获得对加害人的赔偿请求权，即对加害人的追偿权。国家赔偿之所以具有这种性质，一方面是由于政府对公民有法定的安全保障义务，要对公共安全承担责任；另一方面是为了在受害者和社会公共利益之间寻求平衡，以保护受害者并实现公平正义。

我国目前并没有明确的关于食品安全事故的国家赔偿的相关法律规定，但将国家赔偿引入食品安全事故的损害赔偿救济中是有其合理性的，并且是值得期待的。

首先，政府具有保障人民生命财产安全和稳定社会秩序的责任。近年来，因为食品安全事故而致受害者身心健康受到严重损害的事件并不少见，公民在生命健康受到极大危害的时候，政府有着不可推卸的责任，政府有义务帮助受到伤害的公民，具有保障人民生命财产安全的职责。经营者在其破产无力偿还受害者损失时，对于受害者的赔偿也就没有现实意义了。如果国家不予以赔偿，则受害者无法得到救济，在这种情况下，将国家赔偿作为补充救济手段引入，既符合国家职能又能弥补受害者损失。同时，食品安全事故发生后，群众的情绪会受到很大的波动，如果得不到及时有效的抚慰，部分受害者可能会采取极端的行动，从而造成社会秩序的紊乱不安，从众心理学认为，群众很可能由于愤怒而采取过激行动，稍有不慎就可能造成严重的社会负面后果。如果爆发这样的后果，对社会秩序的扰乱将会是巨大的，会给人民和国家带来不可估量的伤害。在当代，国家中社会政治冲突与危机的发生，一定都会与该政治体系和政权的合法性危机相联系。政府作为社会秩序的供给者，如果不能控制冲突，那就会成为失败的政府。

其次，政府对经营者准入负有监管职责。我国食品安全法规定相关部门负有对食品的事先审查职责，要求相关部门严格按照法律规定履行职责，保证获得行政许可的申请人的各项申请条件都符合国家相关法律法规的规定，否则应承担相应的法律责任。这一规定试图从源头上阻止不符合规定的食品经营者进入市场，从而保证食品安全的可靠来源。然而如果行政主体在某种情况下是具有某项食品经营者准入监管职责的，并且在当时条件下能够发现并阻止不符合国家相关法律法规规定的食品经营者进入市场，但行政主体的违法的不作为就可能导致不合法或违法的食品经营者的存在，进而产生食品安全事故的潜在性危害。

最后，政府对食品安全事故负有监管不力的责任。《食品安全法》进一步明确了实行分段监管的各部门的职责，并在此基础上设立了食品安全委员会，各省市、地方政府都对各自领域内的食品安全监管工作做了分工部署。食品从原料到加工成成品的过程中，政府在整个生产加工过程中都要对食品质量安全进行严格把关。政府机关及其工作人员作为社会公共利益的维护者，有监管市场秩序、保障食品质量安全的义务，理应严格管理控制社会生活中的各种违法现象，但若其怠于履行义务，甚至进行违法行为，就会给食品消费者带来更大的风险。在此方面的前车之鉴就有在“三聚氰胺奶粉事件”发生前，三鹿牌奶粉曾经拥有“国家免检产品”、“中国名牌”的荣誉称号，这种对市场监管不力的过错，政府有不可推卸的责任。

3 食品安全事故中国家赔偿责任的构建

我国法律上没有明确规定关于食品安全事故中的构建赔偿责任，但这并不是我们拒绝国家赔偿的理由，这正是我国法律不够完善的地方，我们可以通过一定的方式将其纳入我国现有的赔偿范围。

（一）食品安全事故中国家赔偿的立法模式

目前，我国相关立法尚未对食品安全赔偿问题进行国家赔偿的规定，鉴于我国食品安全问题的严峻形势，并结合我国国情，笔者认为对食品安全事故中国家赔偿主要可以考虑以下两种立法模式：一是食品安全赔偿问题引入《国家赔偿法》。国家赔偿法从总体上建立起国家赔偿制度，为依法对国家机关及其工作人员行使职权的行为进行有效监督，并确立了以保护公民和法人的合法权益为核心的基本原则。故将食品安全赔偿问题引入国家赔偿法，有利于从赔偿法角度来保障受害者权益。二是完善《食品安全法》中关于国家赔偿法律制度的构建。食品安全法以保障公众身体健康和生命安全为立法宗旨，建立国家赔偿制度为公众的受偿权后续保障有着至关重要的作用，避免经营者无力赔偿情形下受害者无处求偿的困境，对食品安全法的立法宗旨提供强有力的后盾。这两种立法模式各有其可取之处，也有不足之处，不论何种，笔者都期望我国相关立法更趋于完善，以更及时有效地保障公众合法权益。

（二）食品安全事故中国家赔偿的归责原则

我国国家赔偿法规定，对于国家机关及其工作人员行使职权的侵权行为或者应当作为而不作为的行为，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。纵观我国国家赔偿法的发展历程，可知我国国家赔偿法经过不断完善已将过去的违法原则和结果原则并行修改为严格责任原则。在严格责任原则下，不论行政机关及其工作人员是否违法，只要造成损害结果且违法行为与损害结果之间存在因果关系，都应对其行为所造成的损害承担责任，即可认定该行政机关存在责任，此时受害者可申请国家赔偿。适用严格责任有利于加强对行政机关行使职权的有效监督，使其更加严格守法，保障受害者及时获得有效赔偿。

（三）食品安全事故中国家赔偿的举证责任

在我国，除特殊情形外，举证责任一般适用“谁主张，谁举证”原则，国家赔偿法也不例外，这一原则在解决一般问题上起着统摄作用，但在解决特殊问题时却较为不合理。而在食品安全事故国家赔偿中就应采取举证责任倒置原则。关于举证责任倒置，我国《民事证据规定》第4条和《侵权责任法》第66条都已有了相关的法律规定。在食品安全事故中，受害者存在着受害广泛性和数目不确定性，更多的是处于弱势地位的普通公众，对相关证据的获取能力有限，难以证明行政机关行为或不作为的违法性，若仍由受害者承担举证责任其不能证明时承担不利后果，就失去了法律所特有的平衡性，不仅加大其证明负担而且易于导致行政机关的滥用职权或不作为，这是极为不公平合理的。因此，在食品安全事故国家赔偿的诉讼中应采取举证责任倒置原则，由行政机关就其采取了相关合法行为并有效防止食品安全事故发生进行举证证明。

（四）食品安全事故中实现国家赔偿的路径

首先，国家先行赔偿。在食品安全事故中，为了让受害者得到及时有效的救济，稳定社会秩序，国家可以先期垫付治疗检查费用和赔偿金，以最大限度减少损失，防止事态进一步恶化，并在垫付后取得代位求偿权，向有关责任人追偿。这时受害者仍然拥有要求经营者承担直接或间接经济损失赔偿的权利。由国家先行赔偿，这样既可以减少食品安全事故的诉讼率，也可以有效改善受害者在赔偿问题上所面临的无处求偿的被动局面。并且，事实上国家先行赔偿在清理风险证券公司过程中对权益受损的个人投资者的有益尝试中已取得了良好的社会效果。为保障充分的赔偿资金，可设立专项国家赔偿基金，由在食品安全方面存在高风险的行业企业内部出资建立赔偿基金，并广泛吸收社会捐助资金，以及相关企业的投资作为国家实施先行赔偿的主要资金来源，收集的资金由政府进行管理和进行赔偿。一旦出现肇事企业无力赔偿的情况，可启动该专项国家赔偿基金，对受害人事先予以赔偿。

然后，通过公益诉讼解决受害者与责任人之间的纠纷。公益诉讼，是指任何公民、法人或组织都可以根据法律法规的授权，对违反相关法律规范、侵犯国家和社会公共利益的行为，向人民法院起诉，由法院按照法定程序在诉讼当事人和其他诉讼参与人的参加下，由专门法官主持的，依法追究违法者法律责任的司法活动。通过公益诉讼来解决食品安全事故纠纷，不仅可以解决广大受害者诉求无门的困境，使其得到及时有效的司法救济，而且责任主体承担的巨额赔偿还能对其起到威慑和制裁的效果，进而对相关行业也起到威慑作用，迫使他们规范自身的行为，防止事故再次发生。对于国家来说，通过公益诉讼可以促使其更好地履行规范市场秩序的职责，维护市场秩序的稳定。而目前我国在食品安全事故中的公益诉讼制度并不健全，在诉讼主体资格、举证责任分配方式以及因果关系认定等方面都没有明确规定，有待立法的完善。

最后，国家向侵权者追偿。在食品安全事故赔偿中，国家承担的赔偿责任属于替代责任，赔偿责任主体与损害侵权行为主体是相分离的。国家在这一过程中不是为自己的侵权行为负责，而是为行为人的侵权行为买单，最终仍然应由行为人承担责任。所以国家有权向实际侵权人追偿，并且可以待受害者得到治疗，事件平息后再通过相关的协商或者诉讼内的方式，公开、公正地解决责任追偿问题。这不仅能让受害者得到及时有效的治疗，又能稳定社会秩序，还能树立国家为人民服务的良好形象。对于国家在向侵权者追偿的过程中可能遇到的侵权责任人仍旧无力赔偿的困境，可建立食品安全责任保险制度，由可能存在食品安全危险的企业经营者通过分散责任风险来解决赔偿资金的有效追偿问题。