基于政策网络视角下的养老金双轨制并轨策略问题研究

胡晓荣

摘 要：政策网络理论兴起于20世纪六七十年代，具有强烈的网络性、互动性、结构性与组织性，是公共政策过程分析的一个重要工具。养老金双轨制（又称退休金双轨制）是中国从计划经济时代转向市场经济时代的特殊历史时期的产物，本文从政策网络理论的视角出发提出推动养老金并轨改革相应的策略：一是从战略层面重视养老金并轨改革的问题；二是从政策网络视角出发推动政策设计；三是确保养老金并轨制度平稳过渡。

关键词：养老金并轨；政策网络

一、政策网络理论的发展及其分析方法概述

政策网络理论兴起于20世纪六七十年代，主要用于对公共政策过程的分析。政策网络理论的基本逻辑起点在于，政府与利益团体之间因为合作与竞争的缘故而存在复杂的网络关系，亦即政府与利益团体在某种程度上存在着或紧密或松散的利益同盟，公共政策的产生及其后续发展都是各个利益主体相互之间复杂互动博弈的结果。在此过程中，以期实现“利益均沾”、“合作共赢”。

政策网络理论发展的强大动力在于公共政策实践所需，主要有三个层次的原因。一是决策部门化和功能分化使得组织之间的信息交流和依赖增加，传统的集权体制逐渐被分权体制所取代，而且越来越多的公共事务并不是一个决策组织单方面所能决定的，各个决策组织之间的利益协调机制显得至关重要。二是公共事务本身决策的复杂性与多元性使得政府单方面难以做出决策，公私部门之间的“鸿沟”逐渐被跨越，政府与“私部门”的依赖增多。三是政府治理方式由层级向水平方向的转变也需要新的分析工具提供支持。治理能力和治理的现代化是现代国家发展的一个重要战略方向，西方国家在20世纪下半叶逐渐兴起了“善治”理论，强调“合作治理”，中国共产党的十八届三中全会公报也提出要推动国家治理能力现代化。

随着西方政治结构的变迁，传统层级式的政府治理方式开始向水平协调方向转变。在水平式治理模式中，需要一种政策分析工具将政策研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门的、涉及各种社会主体的跨组织的社会关系网络，在传统的政策分析理论中，学者们只能粗略地用政策议题（Policy Issues）、方案（Program）和政策（Policy）来区分政策过程的不同分析层次，这种分类方法概念不清，不利于研究的深化。而政策网络理论提供了更细致、精确的分析单位，即在政策部门（Policy Sector）或者政策次部门（Policy Sub-sector）层面上分析不同政策主体的相互作用。因此，正如Kenis和Schneider指出的一样，政策网络概念的出现，是对当代公共政策决策过程的回应。这种具有强烈的网络性、互动性、结构性与组织性的分析方法，成为政策分析的新的重要工具。

二、国外养老金典型制度分析：一个横向比较视角

他山之石，可以攻玉。养老问题乃是世界各国所面临的共性问题，诚然各国具体的社会政治经济文化条件各异，但是在诸多制度层面却存在很多共性。

德国自2012年1月1日起，开始执行由社民党和基民盟联合政府提出的延迟退休年龄法案。退休人员的年龄将较之于之前的65岁延长至67岁。按照新的法案，在2011年年满65周岁并退休的人员，可以领取其工作最后三年平均净收入50.2%的退休金。及至2030年，这一比例将降低为40.3%。

芬兰政府也采取了鼓励延迟退休年限的做法，从两个层面加以改革，首先将公民缴纳养老金的年龄提前至18周岁（原来为23周岁），其次将退休年龄从60岁逐步转变为63-68岁区间，员工退休时间越晚，其退休后所能领取的养老金占其工作时期工资的比例越高。

美国的养老金制度在形式上似乎也存在“双轨制”。1983年以前参加工作的联邦政府雇员执行的是“公务员退休金计划”，1984年以后参加工作的执行的是联邦雇员退休金计划。1987年美国出台了新的联邦雇员退休金计划，但将1983年之后参加工作的人都包括在内了。事实上，这种划分没有以职业群体作为划分的依据，而是以参加工作的时间节点为依据，在实质上并不存在“双轨制”的问题。

通过对国外养老金制度进行的横向检视，我们不难发现，国外的养老金制度中大多追求“平等”和“效率”的核心价值，强调“人人无差”，无论是什么样的职业群体，符合相应的年龄和标准，即可领取养老金。

三、中国养老金双轨制并轨的策略构想

（一）从战略层面重视养老金并轨改革的问题。从战略层面重视养老金并轨改革绝对不能仅仅停留在战略研究上，早在2008年2月开始，山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省市就作为试点，但是到目前为止尚无正式执行方案，可见其难度之大。养老金并轨改革的呼声已久，中国共产党的十八届三中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，建立“更加公平可持续的社会保障制度”。这一顶层设计的战略部署为养老金并轨提供了契机，从国家可持续发展战略的高度来认识和设计养老金并轨的问题，对于推进养老金改革具有重要价值，全社会都应当从公平、正义、效率等方面的视角深刻认识养老金并轨的正外部性。

（二）从政策网络视角出发推动政策设计。养老金并轨是一个牵一发而动全身的系统工程，谁也不愿意改革掉自己的红利与奶酪。养老金改革涉及到多个利益主体的利益，试点城市之所以迟迟不能推进落实的一个重要原因在于既得利益者的阻碍。试想，当政策都由政府机关制定的时候，政府机关怎么会主动放弃自己的养老金由财政支付的“既得利益”呢，在传统的政策设计上，企业、个人都难以参与。按照政策网络理论的诉求和参与式民主的要求，涉及养老金并轨改革的重大民生事项，必须积极吸收各方意见，引导公众广泛参与，确保不同利益主体能够多元互动，有效整合相关意见，以达成利益平衡。

我们可以将养老金并轨的各个参与者的行为选择视为一个在不完全信息条件下的动态博弈。设在局中人i的第h个信息集上，局中人i自此信息集开始按行动顺序在随后的各个信息集规定其行动选择构成一个自第h个信息集的一个行动计划，（三）确保养老金并轨制度平稳过渡。前文在分析政策网络时指出，各个决策组织之间的利益协调机制至关重要。不同利益主体之间一旦缺乏沟通协调，不仅不利于改革的进行，反而可能激化新的矛盾。在养老金并轨改革的过程中，必须对一些关键问题加以审视，如全国统筹之后虽然平等了，但是保障质量是否会下降的问题，财政支付方式是否应该随之改变的问题，既得利益者群体的适应性问题等等。笔者认为，确保养老金并轨制度平稳过渡必须把握几个基本原则，要尊重历史和现实，积极借鉴国际经验，明确改革终极目标，充分依赖市场和社会，引导民众广泛参与，统筹与试点相结合逐步推进等等。举例而言，养老金的并轨改革一旦出现低水平的全面平均，绝非并轨的真正目的之所在，对于养老金的并轨需要政府推动与市场相结合。在当前的情况下，通过延迟退休，实现基础养老金的替代对于推动养老金的平稳过渡，具有十分重要的作用。

从上式计算结果，我们不难发现，基础养老金的替代率水平与职工的缴费年限呈正相关关系，与缴费水平呈负相关关系。不至于出现因为并轨导致的“落后的平均”，通过市场化的行为既体现有付出才有回报的精神，同时在平等公正的情况下实现差异激励。

参考文献

[1]Peter Haan， Victoria Prowse，Longevity， life-cycle behavior and pension reform ，Journal of Econometrics， Volume 178，

Part 3， January 2014， Pages 582-601.

[2]John B. Williamson， Meghan Price， Ce Shen，Pension policy in China， Singapore， and South Korea： An as-sessment of the

potential value of the notional defined contribution model，Journal of Aging Studies， Volume 26， Issue 1， January 2012， Pages 79-89.

[3]Massimo Gallo， Bruno Kauffmann， Luca Muscariello， Alain Simonian， Christian Tanguy，Performance evalua-tion of the

random replacement policy for networks of caches，Performance Evaluation， Volume 72， February 2014， Pages 16-36.

[4]侯云.政策网络理论的回顾与反思[J].河南社会科学，2012，20（2）：75-78。

[5]李育冬，茹克娅·阿不都热木.新疆乌鲁木齐市人口老龄化及养老金双轨问题研究[J].改革与战略，2013，（5）：122-124。

[6]石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006，（3）：28-35。

[7]石凯.政策结果的多面向：寻访新政策网络理论[J].社会科学研究，2008，（5）：33-38。

[8]谭英俊.走向一种有效的公共政策执行模式—基于政策网络理论的启示[J].内蒙古社会科学，2008，（4）：7-11。

[9]杨代福.政策网络理论途径的缺失与修正[J].理论月刊，2008，（3）：82-85。

[10]杨俊.中国养老金调节机制设计研究[J].山东社会科学，2009，（4）：44-46。

[11]杨燕绥，李学芳.中国养老金政策存在的问题与立法对策[J].河北学刊，2010，（2）：11-16。

[12]杨燕绥，刘懿.中国养老金改革的时间节点与政策路径—以人力资本和老龄化为视角[J].探索与争鸣，2013，（1）：66-71。

责任编辑、校对：杨振峰

从上式计算结果，我们不难发现，基础养老金的替代率水平与职工的缴费年限呈正相关关系，与缴费水平呈负相关关系。不至于出现因为并轨导致的“落后的平均”，通过市场化的行为既体现有付出才有回报的精神，同时在平等公正的情况下实现差异激励。

参考文献

[1]Peter Haan， Victoria Prowse，Longevity， life-cycle behavior and pension reform ，Journal of Econometrics， Volume 178，

Part 3， January 2014， Pages 582-601.

[2]John B. Williamson， Meghan Price， Ce Shen，Pension policy in China， Singapore， and South Korea： An as-sessment of the

potential value of the notional defined contribution model，Journal of Aging Studies， Volume 26， Issue 1， January 2012， Pages 79-89.

[3]Massimo Gallo， Bruno Kauffmann， Luca Muscariello， Alain Simonian， Christian Tanguy，Performance evalua-tion of the

random replacement policy for networks of caches，Performance Evaluation， Volume 72， February 2014， Pages 16-36.

[4]侯云.政策网络理论的回顾与反思[J].河南社会科学，2012，20（2）：75-78。

[5]李育冬，茹克娅·阿不都热木.新疆乌鲁木齐市人口老龄化及养老金双轨问题研究[J].改革与战略，2013，（5）：122-124。

[6]石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006，（3）：28-35。

[7]石凯.政策结果的多面向：寻访新政策网络理论[J].社会科学研究，2008，（5）：33-38。

[8]谭英俊.走向一种有效的公共政策执行模式—基于政策网络理论的启示[J].内蒙古社会科学，2008，（4）：7-11。

[9]杨代福.政策网络理论途径的缺失与修正[J].理论月刊，2008，（3）：82-85。

[10]杨俊.中国养老金调节机制设计研究[J].山东社会科学，2009，（4）：44-46。

[11]杨燕绥，李学芳.中国养老金政策存在的问题与立法对策[J].河北学刊，2010，（2）：11-16。

[12]杨燕绥，刘懿.中国养老金改革的时间节点与政策路径—以人力资本和老龄化为视角[J].探索与争鸣，2013，（1）：66-71。

责任编辑、校对：杨振峰

从上式计算结果，我们不难发现，基础养老金的替代率水平与职工的缴费年限呈正相关关系，与缴费水平呈负相关关系。不至于出现因为并轨导致的“落后的平均”，通过市场化的行为既体现有付出才有回报的精神，同时在平等公正的情况下实现差异激励。

参考文献

[1]Peter Haan， Victoria Prowse，Longevity， life-cycle behavior and pension reform ，Journal of Econometrics， Volume 178，

Part 3， January 2014， Pages 582-601.

[2]John B. Williamson， Meghan Price， Ce Shen，Pension policy in China， Singapore， and South Korea： An as-sessment of the

potential value of the notional defined contribution model，Journal of Aging Studies， Volume 26， Issue 1， January 2012， Pages 79-89.

[3]Massimo Gallo， Bruno Kauffmann， Luca Muscariello， Alain Simonian， Christian Tanguy，Performance evalua-tion of the

random replacement policy for networks of caches，Performance Evaluation， Volume 72， February 2014， Pages 16-36.

[4]侯云.政策网络理论的回顾与反思[J].河南社会科学，2012，20（2）：75-78。

[5]李育冬，茹克娅·阿不都热木.新疆乌鲁木齐市人口老龄化及养老金双轨问题研究[J].改革与战略，2013，（5）：122-124。

[6]石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006，（3）：28-35。

[7]石凯.政策结果的多面向：寻访新政策网络理论[J].社会科学研究，2008，（5）：33-38。

[8]谭英俊.走向一种有效的公共政策执行模式—基于政策网络理论的启示[J].内蒙古社会科学，2008，（4）：7-11。

[9]杨代福.政策网络理论途径的缺失与修正[J].理论月刊，2008，（3）：82-85。

[10]杨俊.中国养老金调节机制设计研究[J].山东社会科学，2009，（4）：44-46。

[11]杨燕绥，李学芳.中国养老金政策存在的问题与立法对策[J].河北学刊，2010，（2）：11-16。

[12]杨燕绥，刘懿.中国养老金改革的时间节点与政策路径—以人力资本和老龄化为视角[J].探索与争鸣，2013，（1）：66-71。

责任编辑、校对：杨振峰