俄罗斯联邦:金融教育与金融扫盲工程

夏方杰+

摘 要：俄罗斯目前正在制定其金融国家战略，本文对其政策背景与国家战略制定的基本情况进行了介绍，对金融教育和金融扫盲工程的定义、范围和目标进行了阐述。同时，对项目实施进程中需要解决的任务、计划、试点地区，前期调查等准备工作进行了深入分析。

关键词：金融教育；金融消费者保护

中图分类号：F830.31 文献标识码:B文章编号：1674-0017-2014(5)-0030-05

一、简介

俄罗斯目前正制定其金融教育国家战略，这是俄罗斯政府在世界银行支持下，于2011年7月开始实施的国家金融教育与金融扫盲工程的重要部分。国家战略将于2014年底完成，其将为俄罗斯各项金融教育政策和项目的进一步发展制定远景目标和实施框架。

（一）金融素养的鸿沟。过去十年，伴随着经济与收入的增长，俄罗斯的金融业快速发展，资金转账、银行存款、储蓄账户和信用卡等基础金融服务的范围不断扩大，但具有良好金融意识与教育的人口并未随之增长。

家庭信贷在过去十年快速增长，但充分理解所承担的风险与义务及可选择的信贷业务范围的家庭的数目并未增加；个人进行理财规划或者为退休进行储蓄的能力也很低下。总之，民众缺乏基本的金融素养与金融意识，并且表现出对金融系统的不信任。上述问题都显示出加强金融消费者保护与金融教育的必要性。

在俄罗斯，民众理财规划能力普遍较弱。1/3的俄罗斯成年人没有定期进行个人支出规划；而进行支出规划的，一般也仅做短期规划（1-6个月），仅有9%的成年人进行半年以上的理财规划。此外，超过一半的金融消费者对他们所享有的合法权利缺乏概念。超过60%的家庭不清楚贷款人披露贷款合同的有效年利率的义务。

另外，大概30%的俄罗斯人系统性地每月超支，在低收入群体中，这个指标则更高（40%）。仅有23.8%的金融消费者会在借贷前比对各类可选产品。大部分民众仍然对政府支持的个人福利抱有不切合实际的高期望。比如说，高达40%的受访者相信政府将对个人投资损失进行补偿。这些不切合实际的期望妨碍了个人与家庭进行长期规划。

俄罗斯金融消费者一般对金融部门信任有限。不储蓄的消费者当中，9%的人表示他们不储蓄的原因是因为“缺乏对金融机构的信任”。俄罗斯金融消费者对能够顺利、公平地解决与金融机构的纠纷也信心不足，仅19%的金融消费者表示有信心。金融消费者在保护他们自身的合法权益方面也十分被动。过去5年中，8%的消费者不满意消费信贷这项金融服务，认为被提供服务的机构欺骗，但其中60%的的消费者没有采取任何行动，仅有4%向金融机构进行了投诉，3%向相关政府部门提交了投诉报告。

但部分俄罗斯民众已经展示出了一定水平的金融意识。超过40%的家庭表示他们在购买金融服务前会比较相关条款与条件，尽管其中46%的家庭使用银行的声誉（仅37%使用借贷的成本）作为选择借款银行的决定因素。超过80%的调查对象通过报纸、杂志和专业电视节目来了解金融信息。但当进行金融决策时，51%的受访者优先咨询家人或朋友的意见，36%的受访者咨询提供服务的“顾问”的意见。

同时，俄罗斯居民对金融教育的需求旺盛，民众对学习如何在与金融机构打交道时保护自己及如何识别金融诈骗等知识很感兴趣。3/4的家庭愿意接受金融保护及规划金融未来的金融教育。年轻居民特别对规划大宗消费与贷款的策略感兴趣，而年长的受访者则更多地关注养老金。

（二）政策背景与国家战略制定的基本情况。金融教育需要多方共同协调合作。当前，基本的金融教育行动大多针对富裕阶层并且缺乏协调。公共部门在金融教育领域的行动也需要改进他们的协调战略，明确有效的措施，开展系统性的效果评估，并提供适当的支持。

俄罗斯近期人均收入的上升引发了部分针对特定的个人投资决策的基层私营金融教育活动。这些由私营部门推动的金融教育活动目标在于民众中的富裕阶层，为经济活动中的成年人提供关于个人投资行为方向的咨询等收费服务。这些项目很少覆盖OECD推荐的基本储蓄、债务管理、保险、基本金融数学和经济理论等金融教育主题。这些私营金融教育活动还包括了一些专注于投资决策和个人金融的杂志和网站。除了这些针对成熟消费者的行动之外，另外还有一些旨在帮助民众进行基础家庭金融规划的新行动，金融文化项目（www.gorodfinansov.ru）和提供有价值的金融教育素材的教育网站（www.azbukafinansov.ru），都是这种新趋势的相关例子。

公共部门近年来已经启动数个金融教育项目，如竞赛、金融公平、选修课、工作站、暑期学校等项目。这些行动都是新开展起来的，但并未实施国际通行的良好经验，也缺乏正式的效果评估。这些项目的实际效果依赖于项目设计的质量，包括清晰的教育目标、正确的目标人群和结果的评估等，大量受过训练的培训人员、组织、设计以及高品质项目的推广等资源仍然很有限。

为了建立符合国际良好实践的项目，并保证这些由公共部门、非政府组织和金融机构执行的项目的质量和一致性，尤其需要良好的金融扫盲和金融教育的政策。当然，一致的金融教育政策也允许教育项目、市场营销项目和那些提供商业金融建议的项目之间存在区别之处。

另外，俄罗斯政府近期采取了一项加强金融部门的长期策略，该策略包括了放宽金融服务准入、扩大金融服务受众范围以及改进金融消费者保护和金融教育的规定条款。

当前环境中，改善金融知识普及不仅可以加强家庭的金融富裕程度，也有利于储蓄水平的上升，推动更负责任的金融行为，最终促进金融部门的发展。这种发展有利于不良贷款的削减、对金融机构更谨慎的选择，以及不可靠的或欺诈性金融中介机构数量的减少等。

二、国家金融教育和金融扫盲工程：定义、范围和目标

基于最优的国际实践和OECD的推荐，俄罗斯政府于2011年开始实施一项为期5年、拥有1.13亿美金支持的国家工程来支持金融教育和消费者保护。这是世界上首个与世界银行合作开展的兼具规模、创新性和复杂性的金融扫盲项目。此工程旨在通过协调合作来加强和扩展俄罗斯进行中的各项金融教育项目。

（一）定义。金融素养是指作出关于使用和管理个人金融资源正式决策的能力。金融教育和消费者保护代表了一个硬币的两面：金融消费者保护主要关注于立法和监管要求，而金融教育则通过提供各类指引和建议来补充完善金融信息。

（二）目标人群。该项目针对低收入和社会弱势群体以及年轻人。具体来说，该项目的目标群体包括：（1）学生；（2）积极和潜在的使用金融服务的中低收入人群。

（三）目标和产出。该项目的最终目标是提高俄罗斯公民的金融素养，推动俄罗斯公民审慎的财务行为，明智的决策，并对个人财务状况采取负责任的态度，以及改善金融服务中金融消费者保护工作的效率。

该项目旨在为个人提供一些能够提高、保护他们财富的基本技能。这些技能包括认识到拥有对突发事件的财务缓冲的重要性、了解退休的基本知识和选择金融产品时的风险和收益权衡。此外，该战略预计将提高中低收入人群关于特定金融服务可得信息和建议的意识，帮助他们了解产生金融服务争议时应采取的程序和应联系的机构。

该项目支持对机构参与者特定能力的建设：包括联邦、地区和当地政府，教育机构、大众媒体、雇主组织，非政府组织以及私营部门等涉及金融教育的机构。

该项目设想长期内主要在低收入群体中取得强有力和积极的社会成果：对个人财务采取更负责任的金融行为和态度，更好地利用金融服务和补救机制。

该项目将采取如下的关键绩效指标对实施效果进行总体评价：（1）目标人群中了解退休基本知识的人群比例；（2）目标人群中懂得在选择金融产品时进行风险收益权衡的人群比例；（3）目标人群中认识到紧急与危机情况时拥有财务缓冲的重要性的人群比例；（4）积极和潜在的中低收入金融服务用户中相信能与金融机构公正解决纠纷的人群比例；（5）积极的中低收入金融服务用户中获取信贷前进行产品比较的人群比例。

三、治理机制

该项目已经在机构间项目委员会（IAPC）的监督与协调下由财政部进行实施。由财政部创建并由财政部副部长担任主席的IAPC，负责监督整个项目实施并针对具体项目活动的实施提供战略监督。

中央银行、教育部、经济发展部与消费者保护机构的代表均参与IAPC的活动。同时，俄罗斯成立国际专家委员会，负责为IAPC提供高层次的专家支持。

四、关键优先事项和项目描述

为了实现其目标，该项目着重于制定长期的金融扫盲国家战略，提升机构和人力资源能力，改善立法框架，发展金融扫盲项目的所需条件以及开展彻底的效果评估。

为了覆盖从青年到退休人员的全部人口，俄罗斯当局也进行了大量的多元化的活动，包括激发公众意识的活动及定制正规和非正规教育课程。然而，俄罗斯仍然缺乏训练有素的金融扫盲工作专家，特别是中心城市以外的区域。因此，其中一个最重要而紧迫的任务就是要在公共部门和私营部门都建立起机构和个人可持续发展的进行金融扫盲的能力。

俄罗斯当局已经在金融消费权益保护机构的职责范围内成立了84个金融消费者保护和信息中心——每个俄罗斯联邦地区各一个，但这些中心迫切需要培训工作人员，创建数据库，进行技术和IT系统的升级。

（一）总体目标之下，该项目旨在解决以下任务。在金融知识水平和试点项目效果评估的基础上，为联邦和地区层面的利益相关者发展一个长期一致的金融知识和金融教育目标，并制定和实施中期的改善金融素养国家战略。

发展可持续的体制机制，以实现更有效的由政府部门、教育机构、非政府组织和金融部门在联邦和地区层面共同参与的金融扫盲项目。

通过在联邦和地区层面的培训者培训计划培养人力资源。

通过正规和非正规教育系统的机构和渠道，为适龄大学生与成年人开发、测试和推广（给消费者）教育课程及改善金融知识的工具。

在金融服务中建立起可实施的金融知识普及和消费者保护领域的有效信息资源，实施大规模的金融信息建设行动。

通过竞争选拔支持广泛开展的基层金融扫盲活动，改善金融服务中的金融教育和消费者保护。

加强政府管理部门和非政府组织在金融消费者保护领域的工作能力，包括发展专业技能，改善对金融市场参与者的信息披露政策和信息访问权限，以及加强与私营部门机构的合作等。

在金融服务中开发、测试和推广（给消费者）内容丰富的金融消费者保护普及材料。

建立一个大规模的公众金融知识水平和金融行为综合评估机制，并进行相关监测。

（二）鉴于上述任务，该项目包括以下支柱。支柱1：制定金融扫盲战略以及监测和评估金融扫盲和消费者保护政策。这一支柱的目标是支持金融扫盲国家战略的制定、其执行机构和立法框架的建立，以及金融扫盲和消费者保护的监测和评估系统的发展。具体包括：机构间项目委员会（IAPC）的有效运作；成立专家委员会，并在项目实施过程中提供技术咨询;国家战略的制订和完善；金融扫盲和消费者保护的法律和分析工作;金融知识水平的评估和其他相关调查，以及国家战略的效果研究。

支柱2：金融扫盲能力的建设。该支柱的目标是支持俄罗斯联邦和地区层面以及公共部门和私营部门中提升金融素养的体制和人力资源能力的建设。具体包括：金融教育体制能力的发展；对教育系统各级教师的培训；创建一个国家金融知识门户站点;创建金融扫盲地区中心并开展地区金融素养发展项目。

支柱3：发展和实施各类教育课程和提高金融素养的宣传活动。该支柱的目的是通过提供各类教育项目和宣传活动以提高金融素养水平。该部分内容包括：加快金融素养教育材料和方案的制定和实施;发展和推广宣传活动以提高金融素养水平；支持基层金融扫盲活动。

支柱4：加强金融消费者保护框架。该支柱的目的是通过加强现有的消费者保障服务（CPS）的能力，以加强金融消费者保护的基础；强化金融消费者保护领域的民间社会机构和配套措施建设;试点发展金融申诉专员；发展金融消费者保护措施的独立监测。

（三）针对不同群体的教育计划。作为国家战略准备的一部分，俄罗斯于2013年开发了适用于在校儿童与成年人的金融素养核心竞争力系统。该竞争力系统主要用来开发金融扫盲领域的教育与资讯节目。

已开发出的针对学生和上班族的不同类型的教育程序和模块目前正在试运行中。这些课程包括教材和学习辅助材料，电子模块，游戏和测试。该项目结合了对学生和成人的需求分析结果与先进的国际方法，设计了项目所涉及的金融知识课程的结构和内容。同时，将为在校学生开发从小学阶段开始的各类教育材料，将其作为独立的选修课程并将相关知识纳入到其他科目中。

（四）地区试点。俄罗斯幅员辽阔，需要将该项目从莫斯科延伸到更多的地区。在项目准备阶段即选择了三个地区，加里宁格勒，特维尔和伏尔加格勒。这些地区已经通过相关媒体、信息中心、地方政府、非政府组织的配合，在学校和大学试行了专项和综合的区域计划。另有超过13个地区提交了由地区合作资金支持的地区综合方案以供选择。这些地区方案的主要目标是建立地区层面的机构和人力资源能力，建立一个金融扫盲地区中心（RCFL）网络，以及经批准开发实施联邦项目中的教育及资讯节目和产品。到2013年底，将通过竞争选拔至多达8个地区实施相关试点计划。

（五）好点子创新基金。由于许多任务兼具创新性和复杂性，2013年推出了1000万美元的好点子创新基金。该基金的主要目标是支持和扩展来自非政府组织，教育机构和私营部门的最有效举措。目前正在进行第一轮全国竞赛，70多个来自俄罗斯各地的关于金融扫盲和消费者保护措施的建议已提交给该赛事。

五、项目实施阶段

为实现项目发展目标，该项目将推出大量多样化的综合性活动。这些创新活动将用有限的经验来指导自己的设计和实施。在此背景下，针对项目的复杂性，创新性和全面性，将采用分阶段的方法来实现该项目并制定战略。

项目的第一阶段（项目实施的前三年，2011-2014年）：（1）启动可以快速开展的活动；（2）集中于最紧迫的问题；（3）支持试点，发现相关知识和诀窍；（4）开发金融教育和消费者保护的基本能力。

具体来说，项目在第一阶段应：（1）制定金融扫盲国家战略；（2）加强银行和信贷部门的消费者保护法律框架；（3）建立基本的金融扫盲和提供消费者保护服务的能力；（4）发展监测与评估工具并建立能力基线；（5）试点开展多样的金融扫盲活动并评估成效。

在第二阶段（项目实施的第4-5年，2015-2016年），该项目将扩大在第一阶段中试点成功的活动。这一阶段的持续时间将取决于其选取的特定活动而有所不同。具体而言，在第二阶段，该项目预计将：（1）加强更多部门的金融消费者保护法律框架（如信用社、小额信贷、保险业、养老基金等）；（2）根据试点活动经验和监测评估所得信息，改善和推广相关教育课程和消费者保护措施。

六、国家战略的准备

金融教育国家战略的目标是提供国家层面的、成熟的金融教育框架的协调方案，该方案应：（1）充分认识金融扫盲的重要性，并在国家层面定义其含义和范围；（2）涉及不同利益相关者的合作;（3）制定一个实现长期预定目标的路线图，该长期目标与确定的中期（5-7年）国家需求和差距密切相关；（4）为各具体项目提供指导，使其为国家战略提供有效和适当的贡献。

国家战略的制定和实施预计要达到以下的效果：（1）方便消费者和金融机构之间更好地互动，从而提高公众对此类机构和他们所提供服务的信任；（2）帮助形成负责任的和明智的个人理财方法基础;（3）提升金融素养水平;（4）帮助形成覆盖金融教育各个方面的信息系统;（5）促进发展有效的金融消费者保护监管和立法基础。

金融教育国家战略是结合了国际经验与当前的金融扫盲活动、公众金融素养水平调查情况、核心竞争力的框架、不同的教育试点结果、地区和联邦层面的宣传方案和举措等本地实际情况分析制定的。其还包括监测项目产出的指标，对个别金融教育/消费者保护项目的评估，常规项目进度监测，及配套金融消费者保护领域的独立监测。由项目所支持的监测和评估活动的目标是：（1）通过为政策制定者和关键方开发建设监测和评估工具及反馈机制，从而推动金融教育和消费者保护领域以实证为基础的政策实施;（2）通过对整体项目进程和具体项目效果提供反馈信息，监测项目的实施。对金融扫盲和消费者保护项目的成果所进行的监测将告知决策者整个金融部门的发展和实现项目的目标方面取得的进展。通过一个全国性的专项金融素养调查，开发建立与金融意识、态度、观念和目标人群的基本财务计算技能等相关的成果指标。通过评估相关需求和差距，本次调查将有效支持国家战略的制定。

（一）全国能力基线调查。该调查的目的是衡量民众的金融消费态度、观念、行为、基本的财务计算技能与金融服务的消费者信心当前的水平和变化。金融素养调查是以全国范围内的主要社会人口特征（年龄，性别，教育，收入组等）开展的典型调查。其采用分层多阶段随机地址取样（N=6000），使样本能够代表18岁以上的俄罗斯人。地区典型样本则取自两个试点地区（加里宁格勒和伏尔加格勒州）和两个对照组地区（雅罗斯拉夫尔和奥伦堡州）。所有四个样本分别代表各地区18岁及以上的受访者。在校学生和来自大学和学院的全日制学生的全体样本同时纳入全俄和分地区的调查样本。这项调查是通过面对面访谈进行的。

设计的调查问卷包括：理财规划、先行计划、作出选择、金融知识和理解、行为（心理）和态度、制度变量、个人提高金融知识水平的需求和兴趣、获取信息的渠道和信任的金融知识提供者、受调查者的社会与人口特征。2012至2013年，已进行了第一轮的全国能力基线调查。调查结果首次测量了俄罗斯的金融素养水平，为测量这一领域的未来发展趋势设置了基准。在2014年和2016年金融扫盲工程实施期间将再进行两轮调查。

此外，俄罗斯2012年参加了OECD国际学生评估项目（PISA）针对15岁在校学生金融知识水平开展的金融知识素养调查。其调查结果将在2014年宣布，用以改进金融教育国家战略的制定发展。俄罗斯也参与了将于2015年开展的第二轮PISA金融素养调查，其将继续构建一个跟踪项目进展的基线水平。

（二）消费金融调查。该调查的目标是收集俄罗斯家庭财务状况的详细信息，并据此提供特定家庭分组的精炼信息。这将有助于评估各类冲击、经济和社会计划及体制变革对俄罗斯家庭金融行为造成的影响。所收集的信息将影响养老、住房、信贷和金融，国家金融教育项目等领域的决策。该调查的全俄样本包括6000户家庭。调查将以对所有成年家庭成员面对面访谈的形式进行，于2013年和2015年分别进行两轮的纵向（面板）研究。

（三）工程和教育项目的效果评估。将通过一系列的效果评估调查（IES），进行具体的金融扫盲/金融教育/消费者保护的效果评估。IES将识别、评估和比较具体的金融教育/消费者保护项目。评估的结果将确定推广哪些最有效的活动，如何重新设计规划地区项目，怎样微调具体活动的设计等。IES将通过比较处理组（项目参与者）和比较组（具有相似特征非参与者）间的结果，评估特定项目执行的“净”效果。IES将针对包括为适龄的大学生开发的正规教育课程、金融奥林匹克、互动游戏、养老工具包在内的各种类型金融教育项目分别进行评估。

常规项目进度监控将提供有关项目直接成果的信息，如国家战略、旨在加强金融消费者保护的立法修订等工作的进展。支持金融消费者保护领域的独立监测，将有助于增加向消费者提供金融服务的透明度。

The Russian Federation: Financial Education and Financial Literacy Project

——The Road to the National Strategy

Translated by XIA Fangjie

(the Peoples Bank of China, Beijing 100800)

Abstract: Russia is making its national financial strategy presently. The paper introduces Russian policy background and the basic situation of the national strategy development, expatiates on the definition, scope and objective of the financial education and financial literacy project. At the same time, the paper deeply analyzes the preparatory work such as the task, plan, pilot areas, initial investigation which need to be solved in the process of implementing the project.

Keywords: financial education; financial consumer protection

责任编辑、校对：杨振峰