小额贷款公司制度创新及规范发展路径探析

王钢+++杨振峰

摘 要：2008年5月，银监会和人民银行出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)（以下简称23号文），自此小额贷款公司（以下简称小贷公司）正式在我国取得了合法地位。作为一种制度创新，其对“三农”和中小微企业的发展提供了有力的资金支持。尤其是近年来，在金融改革释放民间资金活力的大背景下，为进一步促进小贷公司快速发展，各省区小贷公司主管部门纷纷在既有规定的基础上探索创新。这些自发性制度变迁拓展了小贷公司的运作空间，同时也折射出小贷公司在发展过程中存在的亟待关注和解决的问题。本文对近年来各地小贷公司发展过程中制度创新的内容、总体特征进行分析，并从完善顶层制度设计、规范经营管理、加强监管自律等方面提出建议。

关键词：小额贷款公司；制度创新；规范发展

中图分类号：F830.31 文献标识码:B文章编号：1674-0017-2014(5)-0035-05

一、小贷公司发展基本情况

（一）小贷公司数量呈现加速增长

截至2014年一季度，全国共有小贷公司8127家，实收资本7494.07亿元，贷款余额8444.13亿元，从业人员98888人。2012、2013两年小贷公司出现加速发展，2012年小贷公司同比增长四成左右，2013年末较2012年末也增长了近三成。从资金来源主体看，除民间资金外，上市公司、国有资本也纷纷设立小贷公司，资金呈现加速进场态势。

（二）各省区机构和贷款规模发展不均衡

截至2014年一季度，江苏、辽宁、内蒙古、安徽、河北的小贷公司数量名列前五位，分别达到607家、562家、478家、462家、442家；西藏、海南机构数量最少，分别仅有8家和41家。在贷款余额方面，江苏、浙江小贷公司的贷款余额显著高于其他省市，分别为1158.05亿元、911.30亿元，分别占全国小贷公司贷款余额的13.71%与10.79%；西藏、海南、青海小贷公司的贷款余额相对较低，分别只有2.83亿元、32.78亿元、37.32亿元，占比仅为0.03%、0.39%与0.44%。

（三）部分小贷公司具有较强市场竞争力

据中国小额信贷机构联席会发布的《中国小额信贷机构竞争力发展报告》显示，2012年，竞争力前100 家小贷公司的资产同比增长46%，平均营业费用率1.38%，不良资产大约为1.46%，收益水平达到17.32%。2013年，竞争力前100家小贷公司收益水平在16.57%，资产规模主要分布在1-10亿之间，有70家进行了融资，平均融资额为1.2亿，前100家小贷公司的资金周转率平均在2.42倍。

（四）小贷公司在业务发展中持续创新

近几年来，各地主要围绕扩大小贷公司资金来源、减少小额贷款运营成本为核心进行制度创新，在注册资本、税收、融资比例、单一股东持股比例、发行债券、资产证券化、同业拆借等方面，都对23号文的规定进行了突破。同时，阿里巴巴、京东商城等各大电商也设立小贷公司，供应链金融、互联网金融、小贷公司交织在一起，传统金融服务、电子平台、信息数据和小额信贷的融合，对金融服务中小微企业的格局和服务方式产生重要影响。

二、小贷公司发展过程中面临的主要问题

在小贷公司快速发展的同时，也存在着一些急需解决的外部环境和自身治理方面的问题。外部环境问题主要表现在法律地位不明确、缺乏有效后续融资渠道等方面，小贷公司自身内控机制、可持续发展能力等方面也有待提高。

（一）身份定位争议

目前小贷公司的身份定位是普通的工商企业，这带来一系列问题：一是税收负担较重。在税收优惠、财政补贴等方面难以享受与金融机构相同的待遇，也不能享受国家对农村金融和小企业金融的一系列优惠政策。如湖北省经测算，认为小贷公司如果严格纳税，税负将达到23.6%。二是融资成本高。银行把小贷公司视为普通工商企业客户，适用一般客户利率，比银行同业利率高，有的融资甚至在客户利率上上浮。三是不能提取呆坏账准备金，不能进行呆坏账核销。2013年8月，深圳市政府下发通知称，将明确小贷公司适用金融企业的税收政策，但还未得到国税总局正式批复。

（二）融资渠道单一

银行再融资和股东增资扩股是小贷公司获得资金的两大主要渠道，但受限于23号文1:0.5的融资比率和10%的最大股东持股上限，这两种方式远难满足小贷公司的融资需求。目前小贷公司杠杆比例远低于融资担保公司10倍杠杆比例。虽然一些省份相继放宽融资比例，但本地的商业银行出于风险和业务竞争考虑，不愿贷款给小贷公司，小贷公司从银行实际得到的融资较少。2013年6月份，银监会发文要求银行对合作的小贷公司、担保公司实行名单制管理，并应重点关注小贷公司、典当行、担保机构、民间融资、非法集资五种银行业外部风险主要来源，客观上对银行收紧小贷公司融资产生了重要影响。

（三）市场竞争加剧

德勤会计师事务所在2013年6月发布的《中国小贷公司面临的挑战和应对之道》白皮书中指出，小贷公司最具代表性的两种业务模式包括类银行信贷模式和小额信用贷款模式，与银行开展的小微贷款业务具有相似性。但随着利率市场化进程的加快，银行将加大力度发展小微业务，小贷公司中的类银行模式将直接与银行竞争。同时，其潜在竞争者还有国内外有实力的信贷公司和民间借贷。因此，后续一段时期，小贷公司盈利模式也会面临激烈的市场竞争。

（四）内控管理不严

部分小贷公司在经营过程中，存在财务制度执行不严、关联交易等经营不规范的风险隐患。财务信息不透明，变相吸存和集资现象在个别小贷公司时有发生，少数有超出注册资本的违规高息吸存、高息放贷现象。贷款管理缺乏风险评估技术，贷后风险控制能力偏弱。贷款集中度过高，主要表现为小贷公司贷款投放额度相对较大，与“小额、分散”的信贷投放原则存在背离。部分地区小贷公司贷款用于炒煤矿、炒房地产、炒资金等国家重点调控行业和重点监测对象。如东北某省小贷公司贷款平均单笔额度是200-300万，有不少过桥贷款，有支持房地产、矿产等大额贷款的趋势，支农、支小倾向偏弱。

（五）行业监管不足

一是存在“重发展、轻监管”的现象。一些地方主管部门在日常监管中，出现监管权层层下放情形，监管经验与力量不足，日常监管流于形式。二是部分地区在小贷公司设立审批中存在一定的寻租现象。三是小贷公司股东素质值得关注。相应地，“好”股东的引入显得尤为重要。四是小贷公司仅明确了省级监管部门，并未阐明中央层面的统筹机构，监管依据以各省出台的相关文件为主，彼此差异较大。加上各省金融办在中央没有相应的对口部门，因此小贷公司监管中存在的问题难以及时、顺畅、系统地反映到中央层面并获得政策支持，缺乏对小贷公司长远规划的顶层设计。

三、近年来小贷公司制度创新的主要内容

近年来，各地在小贷公司领域创新突破，同时地方政府也通过信用评级、明确退出机制和奖惩机制等方法，探索对小贷公司加强监管的有效途径。

（一）资金来源与使用

1、注册资本。突破23号文中规定的单一股东及其关联方持有股份不得超过注册资本总额10%的规定。如湖北小贷公司第一大股东（主发起人）持股原则上不超过注册资本总额的20%，其他自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股权（份）不超过注册资本总额的10%。陕西主出资人持股比例原则上不超过35%。山东独资小贷公司获批复，单个股东持股上限比例可达到100%。辽宁可申请设立注册资本不低于3亿元人民币的独资科技小贷公司。

2、资金来源。突破23号文规定的主要资金来源于股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及不超过两个银行业金融机构的融入资金规定。目前，小贷公司的融资形式包括有：私募债、资产证券化、同业拆借、股东定向借款、小额再贷款公司融资、股权挂牌转让、可转让大额存单、发行中短期票据1、上市2、兼并重组等。如深圳、广州、河北设立小额再贷款公司，浙江、陕西、重庆等省市小贷公司可以向法人股东定向借款，贵州、浙江小贷公司之间可以拆借，江苏、沈阳等地多家小贷公司积极筹备上市。

3、融资杠杆。突破23号文规定的小贷公司从银行业金融机构获得融入资金余额不得超过资本净额50%的规定。目前，各地普遍扩大资金杠杆至1-2倍，如山东小贷公司各类债务融资余额总计不得超过注册资本的2倍。重庆小贷公司融资扩大到资本金的2.3倍。深圳小贷公司通过外部合规渠道融入资金总比例（含同业拆借）不得超过公司上年度净资产的200%；同业拆借的拆出资金比例不得超过上年度净资产的30%。广东、湖北、江苏、浙江等省融资比例可放宽到资本净额的100%。

4、资金使用。资金使用方面的创新表现在扩大资金使用的地域范围、提高限额标准、允许委托贷款等。如山东2013年将小额贷款的限定标准由100万提高到200万元，并对城区评级合格小贷公司的经营区域，扩大至本市其他地区。贵州适当放宽跨区域经营。重庆对经营管理较好的小贷公司，允许在市行政区域内设立分支机构，允许小贷公司接受机构委托贷款。江苏金农公司与国家开发银行合作，利用P2P平台为投资人与贷款人提供中介服务，并为小贷公司提供头寸调剂。

（二）加强监管方面创新

1、开展信用评级并分类监管。辽宁对不同信用评级的小贷公司分类监管，其中评为Ａ级的监管较宽松，Ｂ级监管较严，Ｃ级劝退3。浙江对小贷公司进行年度考评，2014年转为监管评级与信用评级相结合。江苏规定小贷公司业务范围与评级挂钩，评级高小贷公司可以做更多的业务，评级低的小贷公司有些业务不能做。重庆市引入会计师事务所开展现场检查，与年度审计相结合；只要有投诉，就进入检查，并配以约谈、新业务准入、高管逐出等约束机制。

2、加强对出资人的管理。陕西关注主出资人的经营情况，审查纳税情况。要求主出资人连续三年盈利，纳税额在1000万元以上。重庆审查出资人的税票，同时关注其他资产如不动产等情况。

3、开展现场检查和非现场监管。江苏建立了全省小贷公司管理系统，便于数据采集和非现场监管。只要贷款出现逾期，系统就会自动转为不良贷款。浙江由审计厅组织开展全省小贷公司审计工作。山东准备出台现场检查制度，实行经营月报制度和现场抽查制度。重庆每个区县配备主监管员，每个主监管员负责6家或6家以下小贷公司的风险，定人、定责、定权。每年一般检查和专项检查不超过4次，每年抽取20家小贷公司开展现场检查。

4、明确县级政府的责任。湖北省小贷公司如果贷款出现逾期，县政府就要召开会议商讨解决办法。陕西明确县政府的处置责任，县政府在向省金融办推荐小贷公司申请设立时要出具小贷公司风险承诺函，承诺承担小贷公司的风险防范和处置责任。

5、明确退出机制。为促进小贷公司合法经营，辽宁金融办已经试行退出机制。2011年有14家小贷公司因严重违规经营被取消经营资格；2012年共有68家问题小贷公司被勒令“退出市场”，取消了46家逾期未开业小贷公司的筹建资格和22家开业小贷公司的经营资格。山东已经有9家小贷公司退出，其中1家是认为风险太大自动退出，其他8家是由于连续两年评级较低，强制退出。

6、建立奖惩机制。山东按照上年贷款余额1%的比例对小贷公司予以奖励；连续两年评为1级以上，可以有融资创新，扩大经营范围。江苏农村小贷公司套用农村金融改革政策，营业税和所得税减半征收。浙江省对服务“三农”和小企业贡献突出、考评优秀的小额贷款公司，3年内其所得税地方留成部分和营业税由同级财政予以全额补助；重庆小贷公司享受西部大开发税收优惠政策，减按15%的税率征收企业所得税。湖北对贷款利率超过基准利率4倍的小贷公司进行处罚。

7、部分省建立了行业协会。小贷公司行业协会开展行业自律管理，加强对小贷公司相关经济金融政策法规的宣传解读，关注最新行业发展动态，如山东省制定了《山东省小额贷款企业协会会员自律公约》、《关于对小贷公司违法违规经营行为举报的公告》等自律性文件，并组织开展从业资格考试和业务培训，对行业发展和加强行业自律起到了积极作用。

四、小贷公司制度创新的主要特征

近年来小贷公司创新活动以扩大小贷公司资金来源为主要内容，各地根据其经济金融实际制定了相关政策，但也形成了各地标准不一、不同步的现实局面。同时这些创新项目中，有的需要国家进行明确后才能实施，有些还需要地方各部门、各行业之间加强协调配合。

（一）以扩大资金来源为主要内容

在金融改革深化、民间资金加速进入金融业、中小企业融资难、地方政府掌握一定金融发展权的大环境下，为地方经济发展提供资金支持，成为地方主管部门的主要考虑因素。目前关于小贷公司的制度创新活动主要围绕减少经营成本、扩大资金来源渠道、扩展业务范围和经营地域展开，并涉及注册资本、税收、融资比例等等方面，除利率外基本对23号文中各方面规定都有涉及和突破。其主要创新目的都是增强其对地方经济发展的支持能力。

（二）各地对于创新制度标准不一

围绕小贷公司发展和管理，各地基于23号文并结合地方经济金融发展实际情况开展创新，形成了各地相同业务标准不一、创新项目不同的局面。如在融资杠杆、注册资本限额、单一股东持股比例方面，东部经济发达地区普遍高于欠发达地区。再如兼并重组、鼓励上市等方面，有些地区明确提出，有些地方还未提及。创新不同步、标准不一，也造成各地政策与监管标准差异，可能对小贷公司在更大范围内开展经营以及建立统一监管信息系统产生影响。

（三）部分创新有待更高层面明确政策

部分创新涉及更高制度层面，需要明确批复才能实施。如深圳2013年拟明确小贷公司适用金融企业税收政策，但需要国税总局批复。2012年《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》出台后，温州金融办支持小贷公司作为主发起人改制为村镇银行，选定2家试点上报银监会，并争取创新条件，但目前仍未实现转制。再如重庆鼓励开展兼并重组等等。这些创新有待于更高层级的条例规定出台后，才有可能真正实现。

（四）制度创新还需要部门间协调配合

部分制度创新还需地方各部门之间、行业之间进一步协调磨合，才能使得制度创新落在实处。一是创新虽多，但实际展开少，许多创新仅是个例，如上市、股权挂牌交易。二是有的步子迈得过大，如小额再贷款公司跨区经营先实施后又被叫停，小贷债发行遭遇合作方银行阻力等。三是虽然有的小贷公司扩大融资杠杆，但实际上银行并未提高融资规模。这些情况反映了小贷公司的创新还处在初始期，需要相关政策之间配套，部门之间协调统一。

随着金融业对民营资本逐步放开，经济结构不断调整，利率市场化持续推进，小贷公司行业面临巨大的市场需求和良好的政策环境，并成为金融市场上的重要力量。按照目前每年约增加1000家的速度，预计到2015年末我国小贷公司数量将突破10000家，小贷公司实收资本将突破10000亿，贷款额度有望突破15000亿（按1.5杠杆）。随着其规模日益增大，重要性将日益显现。今后一段时期，小额贷款行业内整合、升级和细分可能会出现，风险控制将成为关注的核心，建立现代管理制度、有效外部监管机制、加强行业自律，会是今后一段时期行业发展重点。

五、通过完善制度设计促进小贷公司更好服务实体经济

十八届三中全会提出全面深化改革，加快完善现代市场体系。小贷公司创新发展应体现金融服务实体经济的本质要求，坚持创新与监管相协调的发展理念。近年来，小贷公司发展过程中出现的创新活动，一定程度上反映了市场配置金融资源的导向，但是这些区域性的自发制度变迁还需要在国家层面上进行引导规范，并主动破除一些已与实际不符的制度约束，促进小贷公司更好服务实体经济。

（一）完善制度设计，拓宽小贷公司融资渠道

一是明确相关融资渠道的合规性，如对小额再贷款公司、股东借款、同业拆借等是否合规进行明确，但不规定具体融资杠杆率，由地方政府根据本地情况自行制定，同时采取负面清单形式明确列出不允许的项目。二是主动出台拓宽小贷公司融资渠道的政策，解决小贷公司发展中的后续资金来源问题，如条件成熟的小贷公司可以在创业板上市，或者进入银行间债券市场融资，鼓励发债等。三是提高向银行机构的融资比例，可以根据不同的信用级别确定一个合理的比例。四是利用政府财政资金、政策性银行批发贷款等设立小额信贷基金，负责批发资金给小贷公司。五是建立扶持机制，参照农村信用社、村镇银行标准，由财政资金支持，给予经营良好的小贷公司税收优惠和奖励。六是进一步明确其发展改制方向，是村镇银行还是金融公司，建立正向激励机制，给予投资者明确预期。

（二）健全政策法规，促进小贷公司规范监管

一是应尽快出台层级更高的法规，如《小贷公司条例》或《非吸收存款类放贷人条例》，将小贷公司的法律地位、法律属性、经营方向、监管主体等固定下来，统一各地对小贷公司的监管标准。二是加强部门间协作，在将监管权放至地方政府的同时，也应该予以其必要的帮助，鼓励和协助其因地制宜发展地方小额贷款事业，进一步明确一行三局、地方政府监管权限及风险处置责任。三是坚持非审慎监管，但重点加强对或有负债、外部融资、创新业务中涉众型融资业务监管。四是从“重审批、轻监管”向“放宽审批、加强监管”转变，以日常的非现场监管为主，同时辅以必要的现场检查。五是建立退出机制。六是完善统计监测体系，建立信息共享机制，对各地试点情况进行动态监测。七是加强主发起人审查，选择“好”股东，把住风险第一关。

（三）加强行业自律，促进小贷公司规范经营

一是进一步推进小贷公司统一纳入征信体系，推动行业规范化发展。区分不同类别给予不同权限，有的是接入模式，有的是查询模式。评级由人民银行和地方政府联合开展，避免出现两个评级。通过评级减少小贷公司的资金方、融资方、小贷公司本身三者的信息成本、贷款以及融资成本，提高小贷公司透明度。根据小贷公司的质量匹配不同的管理政策，建立差异化、正向监管政策。对经营好的小贷公司采取正面激励政策。小贷公司的融资、资产转让、银行间市场发债、私募债等要与其监管评级紧密挂钩。二是发挥行业协会作用，促进小贷行业的自律，通过自律和外部监管，在提升数量发展的同时，更注重小贷公司质量和功能的提升。

（四）完善激励机制，实现小贷公司普惠目标

一是促进其业务创新，金融机构除“融资”外还可以对小贷公司“融智”，进行业务辅导，地方管理部门也可以加强相关培训辅导，共同提高其业务竞争力和有效服务“三农”、小微企业能力。二是建立财务绩效和社会绩效指标考核，如发放的小额信用放款、农业贷款占业务量达到一定比例的可以给予营业税、所得税部分减免、财政奖励，优先给予批发资金支持等。总体看，作为从事金融服务的微型组织，小贷公司对实现我国普惠金融目标有重要作用。促进小贷公司良性发展，有助于全面发展我国的小额信贷事业，实现普惠金融，为解决“三农”问题，帮助中低收入者脱贫，促进小微企业发展做出贡献。

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[5]张炜.小贷公司业务模式面临转型[N].中国经济时报，2013-8-20。

The Analysis on the Institution Innovation of Micro-credit Companies and the

Ways to Standardize their Development

WANG GangYANG Zhenfeng

(Xian Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract:In May 2008, China Banking Regulatory Commission and the Peoples Bank of China issued Guiding Opinions on the Pilot Operation of Small-sum Loan Companies (No.23〔2008〕of China Banking Regulatory Commission), micro-credit companies has formally obtained the legitimate status in China since then. As a kind of institution innovation, micro-credit companies provide great financial support for countryside, agriculture and farmers and the development of micro, small and medium enterprises. Especially in recent years, against the background that the financial reform has released a large amount of private capital, in order to further accelerate the development of micro-credit companies, provincial department in charge of micro-credit companies has explored the innovation on the basis of the existing rules. These spontaneous institutional changes expand the operating space of micro-credit companies, but also reflect the problems which should be paid attention to and solved in the development process of micro-credit companies. The paper analyzes the content and overall characteristics of the institution innovation, and puts forward suggestions from such aspects as perfecting top-level system design, standardizing operation and management, and strengthening regulatory self-discipline.

Keywords: micro-credit company; institution innovation; standardizing the development

责任编辑、校对：杨振峰