对我国西部地区农业保险发展的调查与思考

包琼

摘 要：从2007年开展政策性农业保险以来，我国西部地区农业保险实现了快速发展，在农业经济中发挥着日益重要的作用。本文就我国西部地区农业保险的经营情况、存在的问题进行论述，并提出相关建议，以期促进我国西部地区农业保险的持续快速发展。

关键词：西部地区；农业保险

中图分类号：F830.31 文献标识码:B文章编号：1674-0017-2014(5)-0077-04

一、西部地区农业保险经营情况

20世纪80年代，西部12省（市）区先后开办农业保险，但高赔付率使保险公司对农业保险业务持续收缩。直到2007年，随着国家财政支持力度和政府推动力度的不断加大，农业保险步入了快速发展轨道，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断扩大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点稳步推进。

（一）保费规模不断扩大。2013年，西部12省（市）区农业保险共实现保费收入111.8亿元，是2007年的5.23倍，年均增速达到60.38％。其中，总量位居前三位的分别是内蒙古、四川和新疆，保费收入分别达到27.84亿元、27.35亿元和26.3亿元，且分别位居全国第二、三、四位。

（二）保险产品种类不断丰富。截至2013年末，中央财政支持的险种有15种，主要包括能繁母猪保险、奶牛保险、水稻保险等等。各省（市）区结合本地又推出100多种特色农业保险。如：新疆的薰衣草、留兰香、红花、苜蓿种植保险;宁夏的压砂西瓜保险;云南的青稞、甘蔗保险;广西的芒果、竹子保险等等。其中，部分险种覆盖面达90％以上，如新疆棉花的承保面积占总种植面积的98.7％，宁夏奶牛的承保数量占总养殖数量的95.5%。

（三）政策支持力度不断加大。随着各级政府对于农业保险的重视程度不断加强，财政补贴力度逐年增加。《农业保险条例》出台后，各级政府更是积极发挥政府引导作用，全方位地保障农业保险工作顺利推进。其中，新疆农业保险财政补贴最多。2013年，新疆农业保险分别获得中央和自治区财政补贴13.12亿元和3.56亿元。

（四）保险保障范围不断扩大。截至2013年末，西部12省（市）区农业保险累计为2318.37万户次农户提供风险保障2698.69亿元，支付赔款60.83亿元，受益农户217.32万户次，有力地促进了当地农业生产和农民增收。同时，农业保险覆盖区域逐渐扩大。其中，新疆农业保险实现全疆地州全覆盖，陕西农业保险经营区域也已覆盖到了全省所有市和县区。

（五）服务体系不断健全。近年来，各地政府与保监部门大力推进农村保险服务体系建设，初步建立了“以县乡保险机构为主，政府‘三农保险服务办公室为辅，行政村保险协保为补充”的农业保险服务体系。例如，截至2013年末，陕西省已设立县乡保险分支机构177个，负责农业保险承保、理赔和防灾防损等工作;已建立三农保险服务办公室1136个，负责指导、协调和宣传“三农”保险工作;已聘请农村协保员1.1万人，协助保险公司开展农业保险基层服务。

二、西部地区农业保险发展中存在的主要问题

（一）地方政府重视程度有待提高。农业保险具有准公共产品的属性，离不开政府相关部门的大力支持和推动。首先，受传统观念的束缚，农民缺乏风险与保险意识，需要基层干部进行宣传引导;其次，农村地域辽阔、农户分散，农业保险的展业承保、防灾防损、定损理赔等环节都离不开政府特别是乡镇政府和村委会的支持与协助；同时，基层干部更了解当地农民的生产经营状况及风险损失情况，有利于配合保险公司防范逆向选择与道德风险;再次，开展农业保险需要协调有关部门(如防灾减灾、民政救济)、保险公司以及投保农户之间的关系。然而，部分地区对农业保险的重视程度不够。例如，有的地区农业保险发文较晚，发文时当地农作物已过了种植期，不仅导致大部分业务均为倒签单业务，而且导致各项农业保险工作不能完全按照农时完成。调查发现，凡是政府给予足够重视的地区，农业保险工作进展顺利;凡是政府不关心、不重视的地区，农业保险工作普遍进展缓慢。

（二）农业保险保费补贴力度不够。一是中央财政补贴方式不利于欠发达地区。按照财政部制定的农业保险补贴办法，中央实行“敞口”补贴，中央财政在省级财政补贴的基础上进行配套补贴，且中央财政补贴比例高于地方财政补贴比例。以陕西省和内蒙古为例，在2012年两省区农业总产值相近的情况下，由于财政收入差距较大，陕西省和内蒙古省级财政补贴分别是8000万元和7.5亿元，中央财政保费补贴分别是1.05亿元和7.5亿元。二是部分县区财政配套比较困难。由于部分县区财政困难或未将农业保险补贴纳入当年预算等原因，无法配套资金，尤其是试点项目多、试点面积大或头数多的县区配套资金已成为其严重的财政负担，导致补贴资金难以到位。例如，甘肃省的农业大县大多自身财力有限，主要依靠财政转移支付，存在一定的资金缺口。某财险公司2012年开办政策性马铃薯保险的32个县区中尚有16个县区，涉及1264万元县级财政配套资金未能到位；2013年开办政策性马铃薯保险的51个县区中，仅有3个县区的县级财政配套资金到账。

（三）农业保险保障作用有待加强。一是农业保险保障标准低，涵盖不了生产成本。以四川粮食作物保险为例，近年来随着种子、化肥等价格的上涨，粮食作物每亩生产成本普遍达到500元左右，而保险金额基本不变，仅为300元左右，增速远低于同期通货膨胀率，保障水平不能覆盖直接物化成本。在生猪保险中也存在着同样的问题。四川保监局实地调研中，当被问及“农业保险哪方面最需要改进时”，75%的被调查农户认为“保障程度需随着农业生产成本的提高而提高”。二是保险产品未适应农业产业化发展趋势。目前，农产品加工业不断向上游深入，和农业生产已经形成了密不可分的产业链条，而保险公司的服务重点仍局限在种、养殖业等农业生产环节，没有通过整合保险产品，有效对接农产品的加工和流通环节，从而限制了保险在农业产业化发展中的保障作用。三是部分地区农业保险覆盖面仍然偏低。近年来，虽然中央财政保费补贴比例有所提高，但是由于西部地区属于我国经济欠发达的地区，且相当一部分地区是贫困地区，农业保险覆盖面仍然存在偏低的问题。如青海省地处偏远，全省46个县中有国家级贫困县15个，省级贫困县10个。目前，共有6个县未开展农业保险。2013年种植业的参保面积仅占全省农作物播种面积的26%；具有藏区特色的牦牛、藏系羊保险仅在一个县开展试点，牦牛、藏系羊参保数仅占全省存栏数的7.5%和4.2%；小麦的参保面积也仅占全省种植面积的17%。

（四）农民投保积极性普遍不高。农民投保积极性普遍不高的主要原因：一是农民收入偏低。西部地区农民收入整体偏低，这大大影响了农民投保意愿。例如，2013年广西农村居民人均纯收入为6791元，仅占城镇居民人均总收入的27.13%。在住房、医疗、升学等各方面压力下，有限的收入使农户难以支付维持基本生活以外的保险费，限制了农业保险的有效需求。二是部分地区农民承担比例偏高。以小麦、玉米、棉花保险为例，陕西省农户自担25%，而内蒙古农户自缴保费比例不超过10%。三是农民参保意识薄弱。多年的农耕文化使农民养成了“靠天吃饭”的经营思想，大多数农户缺乏风险补偿意识，以及因宣传上的不深入、不细致，使农民对农业保险的认识不足，宁愿抱存侥幸心理，祈望风调雨顺保收成，甚至还有人错误地认为农业保险是政府在帮助保险公司赚钱。

（五）保险公司经营农业保险积极性受挫。由于农业经营具有分散性特点，保险公司保费收取和灾害鉴定等需要耗费大量的人力物力，经营成本相对较高。加之，农业灾害的频发性特点，导致保险公司赔付率相对较高。过重的经营成本压力和过高的赔付率，直接影响保险公司经营效益，从而降低了保险公司开展农业保险的积极性。还有，由于保险双方信息的不对称，在承保和理赔过程中就不可避免地存在逆向选择和道德风险问题，这也在一定程度上降低了保险公司开展农业保险的积极性。据广西崇左市人保财险的工作人员反映，在开展能繁母猪保险业务过程中，全市没有一户母猪养殖专业户参保，参保的全部是散户，无论在防疫方面还是出险方面，散户的风险都较难控制；尤其是在两县交界处的村屯，发生母猪病死时，常常会发生受灾户重复索赔的情况。因此，保险公司承保时对散户都特别谨慎，一般不轻易接受投保。保险公司积极性受挫的最终结果就是农业保险经营主体不足，服务水平不能满足农户的需要。例如，广西共有34家保险经营主体，但目前仅有人保财险、太平洋财险和北部湾财险3家保险公司经营农业保险业务，仅占保险经营主体的8.82%。同时，有限的经营主体难以形成有效的市场竞争，在微利经营状态下，保险公司缺乏创新产品、改善服务的内在动力，网点覆盖面狭窄、服务意识差，广大农户的保险需求得不到有效满足。

（六）巨灾风险分散机制尚不到位。调查发现，西部12省（市）区农业保险风险分散机制大都是保险公司自担风险，或通过提取大灾风险准备金、商业再保险等形式，部分地区还有保险公司和地方政府共同承担风险的机制。例如，宁夏关于养殖业保险实行当年保费5倍封顶的赔付办法：全区养殖业保险赔款在当年保费2倍以内的，由人保财险全部承担；全区养殖业保险赔款在当年保费2倍—3倍以内的，由人保财险与政府按1︰1比例承担；全区养殖业保险赔款在当年保费3倍—5倍以内的，由人保财险与政府按1︰2比例承担。虽然，各地保险公司都有一定的风险分散机制，但都未建立起完善的巨灾风险分散制度。这不仅降低了保险公司防范巨灾风险的能力，而且增加了政府和保险公司的财务负担。例如，财政部《关于印发<中央财政种植业保险保费补贴管理办法>的通知》（财金[2008]26号）中规定:“经办机构应按补贴险种当年保费收入的25%的比例计提巨灾风险责任准备金，逐年滚存。”但由于该比例较高，造成各公司经营压力较大，各保险总公司实际提取巨灾风险准备金的标准各异，且部分地区风险准备金的使用受到制约。例如，内蒙古自治区农业保险业务风险全部由承保的保险公司承担，地方政府不承担风险。承保的保险公司根据农业保险保费收入的20%提取巨灾风险准备金。然而,巨灾风险准备金的使用却由自治区分公司根据各盟市受灾情况及理赔情况统一调度，盟市保险公司无权动用巨灾风险准备金。

三、对策建议

（一）健全机制，确保农业保险稳定发展。一是健全农业保险组织领导机制，大力提高各级政府的重视程度。建议西部12省（市）区全面建立以分管农业的省长（市长）、主席任组长的省级农业保险领导小组或组织协调机构，将农业保险发展情况纳入政府工作考核体系，将责任落实到区县、落实到乡镇。二是建立政策性农业保险保费补贴长效机制。首先，建议中央财政补贴政策向西部欠发达地区倾斜，适度提高中央财政保费补贴比例，减轻地方政府和农民负担;其次,建议将政策性农业保险纳入省级财政预算常规项目，明确每年财政预算对农业保险的投入比例。同时，鉴于近年来县级财政补贴资金配套困难且不能及时拨付的现状，逐步取消县级财政资金配套要求。三是逐步建立巨灾风险分散机制。一方面，设立巨灾风险基金。可根据政府的财力，由各级政府、农业保险经营机构、龙头企业共同出资，也可以从每年的专项基金如粮食风险基金中抽取一定比例等，设立农业巨灾风险专项基金。另一方面，构建对农业保险的再保险承接机制。建议由中央政府组建政策性的全国农业再保险公司(也可以由目前的中国再保险公司扩大这部分业务)，还可以通过在国际保险市场上安排进一步的再保险保障，在更大空间范围内分散风险、分摊损失。

（二）多措并举，加强农业保险保障作用。一是提高农业保险保障标准。建议保险公司根据物价上涨水平，适度提高农业保险保障标准，以更加接近农业生产实际成本，提高农民投保积极性。二是针对有些地区种植业或养殖业保险试点面积小或数量少，覆盖面过低的情况，建议加大省级财政投入资金规模，不断扩大试点面积和试点地区。二是继续加大政策争取力度。例如，苹果属于陕西省特色农业，陕西省应该积极争取中央财政支持，力争将苹果保险纳入中央财政农业保险补贴范围之内，减轻地方财政支出压力和农民缴费压力。三是积极开办新险种，全面扩大农业保险覆盖面。如开办服务当地特色农业发展的保险产品。同时，努力将其一并列入省级政策性农业保险计划。

（三）加强宣传，增强农民购买农业保险的意愿。保险机构应主动与地方政府密切配合，采取农民喜闻乐见的方式加强保险知识宣传，让农业保险知识走进千家万户，使广大农民了解农业保险的重要性和必要性，知晓参加农业保险的程序、理赔方式及理赔金额等，使农民真正做到心中有数，从而提高投保积极性。同时，政府机构应该采取多种措施帮助农民提高收入。例如，通过优惠政策减轻农民负担、对农民进行农业技术指导增加其经济作物的产量、加大农村基础设施建设投入等方式帮助农民提高收入，从而提高农民购买农业保险的能力。

（四）加大支持，提高保险公司经营农业保险的积极性。一是加大财政补贴。建议政府提供经营管理费用补贴和再保险费补贴，降低保险公司经营成本，从而激励保险公司经营农业保险，增加农业保险的供给。二是加大税收优惠力度。建议政府根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制订更多的税收减免和税率优惠措施，如减免经营种植业、养殖业保险业务的所得税，以降低农业保险经营机构的成本，增强抗风险能力。三是各级政府、相关部门尤其是基层政府，对农业保险发展要予以更大的行政支持，包括对农民进行保险宣传和引导、协调各方关系、协助保险公司进行展业承保、防灾防损、定损理赔等等，为农业保险工作有效开展提供坚实后盾。

参考文献

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The Investigation and Reflection on Agricultural Insurance

Development of the Western Regions of China

BAO Qiong

(Xi an Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract: Since carrying out policy-oriented agricultural insurance in 2007, agricultural insurance of the western regions of China has achieved rapid development, and has been playing an increasingly important role in agricultural economy. The paper discusses the operations and problems of agricultural insurance in the western regions of China, and puts forward relevant suggestions in order to promote sustainable and rapid development of agricultural insurance in the western regions of China.

Keywords: western region; agricultural insurance

责任编辑、校对：苗文龙