反洗钱调查有效性的影响因素及对策研究

苑士威

摘 要：本文在借鉴国外反洗钱调查经验和总结国内近年来反洗钱调查实践的基础上，探讨我国反洗钱调查的职能定位问题，从规避风险和提升有效性两个角度，紧紧围绕金融机构、人民银行、侦察机关三大主体和可疑交易线索的接收（上报）、分析处理、线索移交三大环节，探索建立相关的机制，力求提高反洗钱调查的有效性。

关键词：反洗钱调查；有效性

中图分类号：F830.5 文献标识码:B文章编号：1674-0017-2014(5)-0093-04

近年来，我国的反洗钱调查工作取得了显著成绩，但是反洗钱调查有效性还存在诸多不足，仍有进一步提升的空间。当前我国反洗钱调查工作，面临着反洗钱调查职能定位不够明确、反洗钱调查的范围不断扩大及延伸、反洗钱调查有效性评价指标的选择等众多困扰反洗钱调查有效性的因素。

一、我国反洗钱调查有效性不足的表现形式

（一）金融机构层面

1、金融机构上报的重点可疑交易线索质量不高。自2003年我国实施《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等可疑交易报告管理规章制度以来，金融机构由于过度依赖可疑交易客观标准、系统识别智能化程度不高、判断标准差异性较大等原因，导致可疑交易报告防御性报送、情报价值低的问题较为突出，可疑交易报告数量高居不下，可疑交易线索质量低下，反洗钱的情报功能不能得到充分发挥，一定程度上影响了反洗钱调查的有效性。

2、金融机构配合反洗钱调查的积极性和主动性不足。一是金融机构的省级机构反洗钱部门未能有效总结在开展调查过程中获取的交易资料信息，及时有效地总结相关可疑交易特征，而是仅仅停留在向当地人民银行提供资料的层面上，仅仅是从合规的角度考虑，确保提供资料的完成性和合法性，不考虑资料的实用性。二是由于当前金融机构多数实行的条线管理模式，反洗钱部门对下级部门的约束力不够，往往造成数据提取、资料提供方面的协调困难，从而出现资料提供效率低下、交易资料提供不完整的现象。

（二）人民银行层面

1、人民银行分支机构重点可疑交易线索积压较多。当前，金融机构从规避风险的角度，将大量的重点可疑交易报告提交给当地的人民银行分支机构，产生了大量的可能涉嫌各类犯罪的重点可疑交易线索，当地人民银行俨然已成为了各类线索的接收部门。另外，由于当前人民银行无相应的侦查职能，并且在线索移交方面存在线索移交机制不健全或是机制未能有效发挥，再加上各侦查部门职能划分的不清晰及有关线索的敏感性，各级侦察机关不愿意接收重点可疑交易线索，造成了可疑交易线索移交的瓶颈，使得大量的可疑交易线索积压在人民银行的分支机构。

2、人民银行地市一级的反洗钱调查职能未能有效发挥。目前，依据《反洗钱法》的规定，反洗钱调查权利只赋予人民银行总行及人民银行省一级派出机构，地市一级分支机构限于调查权力的限制，往往将大量的重点可疑交易报告直接向上级省级分行进行上报，各省行与地市支行就重点可疑交易线索只能采取电话等非面对面的方式进行商讨，无法结合各地实际情况进行有效分析，一定程度上影响了可疑交易线索的准确研判。

（三）反洗钱协作机制层面

1、联席单位合作机制未能充分发挥，合作部门呈现单一化。目前，在我国反洗钱联席单位合作机制方面，全国23个部际联席会议机制已经建立，初步建立了由国家、省级、地市三级的联席会议机制。但是，从我国当前的反洗钱合作情况看，人民银行各级分支机构反洗钱部门在重点可疑交易线索会商、移交的过程中，主要与当地的公安机关中经侦部门的联席较多，合作最为频繁。而与安全、海关、工商、税务等部门的联席会议机制往往仅仅停留在表面化，联席单位之间合作机制未能充分发挥，合作部门呈现单一化。

2、涉嫌洗钱犯罪的协查案件数量不断攀升。近年来，人民银行各级分支机构在与当地侦查机关的配合过程中，为案件的破获提供了有力的协助，这使得各级侦查机关意识到了人民银行反洗钱调查职能的优势，也造成了各级侦查机关送达的案件协查线索逐年大幅度增加，部分侦查机关的调查工作由人民银行所做，反洗钱调查和信息查询工作程序存在不规范、把关不严、各地发展不平衡等问题。

3、全国洗钱罪判立数过少。统计近两年的反洗钱调查数据，2011年全国人民银行各分支机构向侦查机关报案595起，各地侦查机关立案侦查146起，人民银行各分支机构配合侦查机关调查涉嫌洗钱案件中，全年共有8起案件成功宣判洗钱罪，占向侦查机关报案线索数的1.3%，占侦查机关立案线索数的5.4%。2012全国人民银行各分支机构向侦查机关报案490起，各地侦查机关立案侦查100起，人民银行各分支机构配合侦查机关调查涉嫌洗钱案件中，全年共有5起案件成功宣判洗钱罪，占向侦查机关报案线索数的1.0%，占侦查机关立案线索数的5%。

二、提升我国反洗钱调查有效性的政策建议

（一）金融机构层面

1、有效提升金融机构上报重点可疑交易报告质量。在现有的反洗钱调查机制和框架下，如何提高金融机构上报可疑交易报告的质量是提升我国反洗钱调查有效性的源头性问题，解决这一问题的关键就是如何提升金融机构自身的责任心和如何调动金融机构自身的反洗钱工作积极性，要充分发挥金融机构一线的风险防御及可疑交易发现机制建设的作用。预防和发现洗钱活动的任务由人民银行与金融机构共同完成，在我国反洗钱工作的起步阶段，人民银行为金融机构预设了一些可疑交易的分析标准，虽然这种手把手式的经验传授在金融机构对反洗钱认识处于空白时期起了很大的作用，但不利于金融机构反洗钱主体意识的形成。因此，随着我国风险为本反洗钱监管思路的明确及未来法人监管模式的推行，亟需改善现行可疑交易报告制度，取消现有的可疑交易报告标准，应把责任还给金融机构，建立起以金融机构自行判断为主、以客户为中心的可疑交易分析体系。

2、将反洗钱工作要求内化于金融机构的产品研发和设计之中。按照FATF新40条的要求，各国和金融机构应当在发布新产品、开展新业务以及应用新技术（研发中的技术）前进行风险评估，应当识别、评估可能由下列情形带来的洗钱与恐怖融资风险：（a）新产品、新业务以及新交割机制的发展；（b）新产品、现有产品中新技术或研发中技术的应用。基于以上两方面的考虑，这就要求金融机构应当建立健全金融创新领域反洗钱内控制度，将反洗钱工作要求内化于金融机构的产品研发和设计之中。金融机构在推出创新金融产品的同时，应根据创新产品的具体情况和特点，科学制定相应的反洗钱内部管理制度和操作规程，实施科学的洗钱风险评估，并建立相应的洗钱风险防范手段及可疑交易的有效发现机制，保证反洗钱内控制度及相关要求涵盖所有的新型产品和新型业务领域。

3、探索建立可疑交易线索的“双层过滤”机制。“双层过滤”机制的建立主要是试图解决金融机构上报的可疑交易线索的数量和质量问题，以及重点可疑交易线索在人民银行与金融机构之间的数据传输、数据甄别、数据上报的工作效率问题。当前，金融机构发现的重点可疑交易线索，紧紧停留在向辖内各级人民银行进行上报研判，而金融机构内部仅仅是满足合规的要求进行上报，未进行充分的甄别和分析，并且金融机构总部的甄别分析职能和数据优势未能有效发挥，从而造成可疑交易线索的质量不高，也产生了大量的“继续关注”的重点可疑交易线索的产生。所以，在现有人民银行对重点可疑交易线索单一维度的分析甄别机制的基础上，引入金融机构内部各层级这一维度的分析甄别机制，探索建立“双层过滤”机制，通过建立金融机构内部数据甄别及上报流程、人民银行内部数据甄别及上报流程、人民银行与金融机构之间的数据传输流程等流程。这是提高当前金融机构重点可疑交易报告质量，提升反洗钱调查有效性的最直接的措施。在“双层过滤”机制下，具体可疑交易甄别路径见图1。

（二）人民银行层面

1、明确反洗钱调查的职能定位。鉴于目前我国的反洗钱法律法规的框架体系，以及我国当前的反洗钱调查工作面临着反洗钱调查人员不足、调查手段缺失、风险预防措施欠缺等众多客观事实，我国的反洗钱调查职能应当仅定位在反洗钱业务主体上报的重点可疑交易线索，人民银行加大对通过金融领域发现并破获的典型洗钱案件的分析研究，不断完善反洗钱调查工作的各项监管措施，提高金融机构对可疑交易线索的分析、甄别的能力。利用人民银行自身反洗钱机制，自主发现的重点可疑交易线索的接收、调查、移送应成为反洗钱调查工作的主旨内容，自身反洗钱机制发现线索并协助司法机关成功破获洗钱案件，更是有效推进反洗钱调查工作和彰显反洗钱工作有效性的有力方式和最佳途径。

2、明确反洗钱调查的调查范围。由于洗钱行为存在广普性，任何能够产生非法犯罪所得的犯罪领域均可能存在洗钱行为，若调查范围的无限扩大，必将造成反洗钱义务主体上报大量防御性的重点可疑交易报告，同时也必将造成大量的重点可疑交易线索积压在人民银行系统，致使人民银行面临重大的法律风险，所以我们需要审慎确定反洗钱调查的范围。根据投入产出原则、风险可控原则的要求，我国的反洗钱调查范围应紧紧围绕在现有七类上游犯罪的基础上，应限定在通过金融体系能够有效识别和发现的重点可疑交易所反映出来的严重犯罪，作为反洗钱调查的调查范围，而不应该无限地扩大反洗钱调查的范围。

3、探索建立“一元化”的线索接收与反馈机制。目前人民银行分支行在移送反洗钱重点可疑交易线索时面临着人民银行一家对多个线索接收部门，出现了这种“一对多”的现象，这也造成人民银行分支机构在移送可疑交易线索时，面临着线索接收部门推诿，移交困难等问题，人民银行内部重点可疑交易线索积压严重，面临重大法律风险。同时，针对移交的重点可疑交易线索，目前人民银行各分支行与相关办案单位的信息反馈机制不健全，大量的破获案件，线索接收部门未能及时反馈给人民银行，影响了人民银行对典型案例剖析、总结典型可疑交易特征的信息再造能力。

因此，在我国探索建立“一元化”线索接收与反馈机制，可以采取在我国现有的23个部际联席会议的基础上，充分发挥总行反洗钱监测分析中心的情报收集作用以及数据信息集中优势，探索在总行层面成立，总行反洗钱局负责，以反洗钱监测分析中心为主线，由不同执法部门成员组成的专门处理可疑交易线索的专有部门，在总行反洗钱局的批准授权下，由该部门统一负责全国金融机构上报的重点可疑交易线索接收、移送，并及时将案件的审理进展情况的信息反馈总行反洗钱局。另外，调研中发现，我国侦查机关在办理案件时往往采取的是“国家级相关部门督办，对口的省级部门具体办理”的案件办理模式。针对人民银行组织发现并移交的重点可疑交易线索，由于案件调查地域性或是为满足调查取证的需要，在省级相关侦查部门出具正式函件及其上级部门督办的证明性材料（且能证明是人民银行移交的线索）后，人民银行的省级部门可以根据需要适时启动反洗钱调查，配合侦查机关开展案件线索的调查。具体信息传导流程见图2。

4、探索建立有效的涉嫌洗钱犯罪资产冻结机制。目前，依据我国现有反洗钱法律规定，由于现有涉嫌洗钱资产的冻结机制无法实现对涉嫌洗钱犯罪资产快速冻结，另外，依据FATF新40条建议中要求各国应当确保主管部门有责任立即识别、追踪并采取行动冻结和扣押应被没收资产、或可能属于没收范围的资产，或被怀疑为犯罪所得的资产。各国还应当在必要时利用专门从事金融或资产调查的常设或临时性多领域专家小组来开展调查。因此，为解决上述问题，我国可以采取人民银行与有关侦查机关通过建立相应的资产冻结合作机制，利用各级侦查机关快速冻结犯罪资产的手段，从而实现对涉嫌洗钱犯罪资产的快速冻结。

参考文献

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The Research on Influencing Factors of Anti-money Laundering Investigation Effectiveness and Countermeasures

YUAN Shiwei

(Xian Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract:Based on learning from foreign experiences of anti-money laundering investigation andsummarizing domestic practices of anti-money laundering investigation in recent years, the paper discusses the function positioning of Chinas anti-money laundering investigation, and from two perspectives of preventing risk and improving effectiveness, closely centered around three main bodies such as financial institutions，PBC and reconnaissance organs, three links like receiving (reporting), analyzing and processing as well as handing over suspicious transactions，explores to establish the related mechanism to try to improve the effectiveness of anti-money laundering investigation.

Keywords: anti-money laundering investigation; effectiveness

责任编辑、校对：杨振峰