基于史密斯模型的野生动物保护政策执行研究

【摘要】我国早在1989年就制定了野生动物保护法，在2018年10月新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》明确对禁止食用野生动物做出了相关的法律规定。但在明令下，吃野味現象仍然屡禁不止，甚至演变成了重大公共卫生事件的导火索。本文运用史密斯理论模型，分析影响政策执行的因素，并提出野生动物保护政策执行的有效建议和措施。

【关键词】野生动物 政策执行 防控疫情

一、引言

野生动物的保护与利用，是一个由来已久的话题。我国《野生动物保护法》自其颁布以来，学术上更进一步拓宽了对这个话题的研究。近期由于疫情，野生动物保护的话题又再一次成为了公众的焦点，人们对“野味”的搜索关注达到了历史峰值，聚焦在“野生动物”“远离野味”“禁止”“交易”等关键词。中国的野生动物保护之路似乎又走到了一个新的路口，我们需要解决的问题有：野生动物保护的相关政策是否该重新审视;法律政策应该如何完善;执法又该如何加强;政策执行过程中，环境和人群对其有何影响，这些都是我们迫切需要解决的问题。

二、野生动物保护政策分析模型建构

史密斯在其《政策执行过程》（1973）一文中，首先提出分析政策执行因素及其执行的理论模型，故又被称为史密斯模型。史密斯认为，政策执行所涉及的因素具体为理想化的政策，即政策本身的合理性、合法性、可行性;政策执行主体，即政策执行组织和人员;目标群体，即政策实施的对象;政策环境，即与政策生存空间相关联的因素。

史密斯政策执行过程模型容纳了政策执行的核心因素，对政策执行过程有完整系统的论述，提供了分析政策执行过程的理想分析框架。以此，本文凝练野生动物保护政策执行过程模型，应该由以下因素而成：野生动物保护政策本身;政府及市场监管部门构成的政策执行主体;个人、群体、企业等的目标人群;由影响野生动物保护政策执行的政治环境、经济环境和社会环境构成的政策环境。

三、野生动物保护政策执行的制约因素

（一）野生动物保护政策体系完备性不足

目前，我国国内直接涉及到“野生动物”的法律尚且没有完全界定何为野生动物。尽管《野生动物保护法》第二条第二款为我国法律对野生动物的界定，但评价为珍贵、濒危或者有益的或者有重要经济、科学价值的，才能成为该法的调整对象。

此外，《国家重点保护野生动物名录》更新滞后，许多亟需保护的物种没有列入名录，或者在名录里，但保护级别比较低，导致许多野生动物的保护与现行法律法规不匹配，监管严重缺失。在禁食规定之外，猎捕非重点保护动物，虽然需符合捕量限额，但未限制捕猎目的。同时，只要有人工繁育许可证，便可以繁育。宽泛的规定为非重点保护野生动物的经营利用留下了不小的空间，这也给予了不具有相应资格的个人或企业利用野生动物资源的权利。

（二）执行机构的职权划分不清

美国学者艾利森认为，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。现行《中华人民共和国野生动物保护法》第7条规定林业、渔业行政主管部门分别主管陆生、水生野生动物管理工作。而实际管理中部门之间难以通力合作，交叉作业使得职权划分不清，分管互相覆盖又使得协调难以落实。

野生动物的经营利用有两个主要途径，一是人工繁育后经营利用，主要针对2003年公布的54种陆生野生动物;另一个是野外猎捕，三有动物和地方重点保护动物获得猎捕证和检疫证明后，可直接在指定集市或有许可证的商家经营利用。这里面比较大的问题是，捕猎证和人工繁育证是林业部门颁发，市场监管靠工商行政部门，执法需要森林公安。由于执法主体分散，存在取证难和界定难的困境。平时很难做到信息共享和联动。因此，也容易出现许可证滥用、超范围经营等问题。

（三）目标群体的多样复杂性

由于公共政策的目标表现为对个人、组织或者群体的利益进行分配和调整、以及对其行为的指导、制约或改变，这些个人和群体就是公共政策的对象，即目标群体。对于个人而言，有些人为了满足个人私欲，购买和食用野生动物，特别是珍稀的野生动物。这已经成为了不仅是吃，而且是公开炫耀实力和招待“贵宾”的一种恶俗;有些人出于猎奇心理，对平常的饮食感到乏味，从而追求一些偏怪的食物;更有些人认为“野味”有营养，可以提高身体素质。还有不法群体，通过捕猎野生动物， 非法贸易，为自己找到了致富捷径。而某些企业则通过野生动物的高额附加值而取得了超额利润。这些政策执行的目标人群，由于人员文化程度不同，而且遍布区域广泛，所以更加需要对目标人群分类分组有针对性地制定政策，创造有利和必要的条件来实现政策的有效执行。

（四）环境因素的限制

财政部每年对野生生物保护和森林管理的直接投入仅为9190万元，平均下来，对于341种野生生物来说，每种生物的保护经费大概27万元。就非国家自然保护区而言，缺乏经费保障渠道和中央或省级财政专项资助，资金的严重短缺损害了野生动物的保护;在偏远和落后地区，当地财政资源有限，对野生动物保护资助更加困难。同样，在地方行政执法过程中也不难发现，野生动物交易市场往往关系到属地的财政税源、居民就业，在执法运动中一时取缔关停容易，但是如果不从源头上以财政投入协助偏远栖息地区经济转型、协助经济发达地区取缔转型交易市场，执法后难免死灰复燃。现有生态补偿的重点主要是森林、草原、湿地等资源开发区、重点生态功能区，并不直接是野生动物保护。

四、对策和建议

（一）完善政策

在现行法律框架下，应该完善法律法规政策，全面禁止食用野生动物，才能阻断伸向野生动物的黑手。在下一次野生动物保护法修改时，明确规定行政公益诉讼制度，允许社会组织和个人起诉相关行为。加快调整《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》和地方重点保护野生动物名录，积极扩展保护管理范围。推进《陆生野生动物保护实施条例》修订，抓紧制定野生动物人工繁育、专用标识等配套管理办法和技术标准。

（二）执行机构明确责任

政府主管部门，明确各级人员的职责，对破坏野生动物保护区的行为，严格要求依法办事进行惩罚。建立专门的管控监控机构，联网查看到野生动物生存动态。 “禁止食用野生动物”涉及林业、渔业行政主管部门和工商行政管理部门，应当明确执法单位。林业、渔业行政主管部门作为野生动物主管部门具有行业管理优势，具有相关执法的专业技术，如对野生动物及其产品的鉴别和认定以及野生动物的养护、放生等。工商行政管理部门偏重对市场行为进行监督和处罚。

（三）明确目标群体，营造良好的政策环境

对于不同的目标群体，积极普及政策，提高公众对野生动物的保护意识，相较于对贩卖野生保护动物的查处，吃食“野味”的行为，由于更具分散性与隐蔽性，在治理过程中，也有赖于多管齐下。畅通社会举报途径之余，还要加大普法宣传，让“吃野味违法”的观念逐步深入人心，以对冲社会对“野味”的偏爱心理。还要主动利用科普宣传，揭示食用“野味”可能蕴藏的安全风险，破除社会长期以来对“野味”营养价值的迷信。让野生动物保护知识能够进课堂，使更多的人明白，野生动物是生态系统的重要组成部分。

五、结语

野生动物资源关乎到自然界的生态和谐发展，保护野生动物资源是每个国家和地区的责任和义务。本文通过史密斯理论模型，分析了现有政策执行不足的成因和困境，提出不断完善政策的可操作性、加大从严执法力度、细化目标群体和营造良好政策环境的措施，禁止一切滥捕行为、禁止食用野生动物，才能维护自然界的生态平衡。

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作者简介：陈琳（1983-），女，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。