小额旅游纠纷非诉解决机制初探

【摘要】近些年，随着旅游产业的发展，旅游纠纷的数量也快速增长。大多数旅游纠纷的标的额较小，利用非诉讼解决方式来处理这类小额旅游纠纷可以快速化解矛盾，节省司法资源，引导旅游行业规范稳步向前发展。如何完善目前的非诉讼解决机制，需要我们进行探讨。

【关键词】小额  旅游纠纷  非诉讼机制

经济的发展使旅游业得到快速发展，同时也产生了较多的纠纷，如何处理旅游纠纷，缓解社会矛盾，使旅游业有序健康发展非常重要，本文重点探讨小额旅游纠纷非诉讼解决机制的完善。

一、小额旅游纠纷的概念和特点

（一）小额旅游纠纷的概念

小额旅游纠纷与一般的旅游纠纷相比，特殊在“小额”二字，主要指在旅游纠纷过程中影响轻微、法律关系简单、诉讼标的金额较小的案件。而这些正符合大部分旅游纠纷的特点。新《民事诉讼法》第162条规定：对小额的定位为标的额不得超过各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十。以上海为例，上海市统计局公布的2019年个人的年平均工资86592元，即小额在2.6万元以下，这项标准根据收入会有所变化，但总体差不多。据12301投诉平台统计，大部分旅游纠纷标的额在100元至5000元之间，属于小额的范围。

（二）小额旅游纠纷的特点

首先，范围较广。旅游活动提供的服务有吃、住、行、游、购、娱等多个环节，同时跨区域、跨国界，地域流动性强，与多种服务提供商接洽，涉及到的法律关系错综复杂，产生的纠纷类型多样。其次，金额较小。根据多数旅游网站和旅行社的报价，大多数旅游产品价格在几百到两万之间，而旅游纠纷进行争议的金额则更少，與其他类型的民商事纠纷相比，确属于小额纠纷。最后，主体多元。因参与旅游服务的经营者行业众多，旅游纠纷的主体也多元化，既可以发生在旅游者与旅行社之间，也可能发生在与旅游饭店、景区、交通等旅游服务提供商之间，主体广泛多样。

（三）非诉讼解决机制的意义

大多数旅游纠纷虽然金额较小但法律关系复杂、涉及主体较多，传统的诉讼解决方式时间长、成本高、专业要求高，并不适合解决旅游纠纷，也不利于引导旅游行业的健康发展。通过非诉讼的解决方式，如协商、调解或仲裁等方式，建立快速、有效的解决方式非常重要。

二、小额旅游纠纷非诉讼解决机制运行现状及存在问题

非诉讼解决机制又称ADR机制，《旅游法》第92条规定：“旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过下列途径解决：双方协商;向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;向人民法院提起诉讼。”所以，目前我国非诉讼解决机制主要是协商、调解和仲裁三种。我们来分析一下这三种方式的现状。

（一）协商

协商又称和解，即由旅游者和旅游经营者双方协商，在自愿平等的基础上，本着解决问题的诚意，通过摆事实讲道理，交换意见互谅互让，从而协商解决争议的一种方法。这种方法直接、有效、灵活，对双方都有利。纠纷发生后，旅游消费者往往会及时联系旅游经营者，就相关争议提出质疑并要求给出解决方案，不需要第三方的参与，如果双方能相互理解、相互妥协并最终达成一致，则纠纷解决。这种解决方案是当事人最优先也最愿意采用的解决方式。

但是这种方式存在一定的缺陷。首先，强制力较弱。协商主要是旅游消费者和旅游经营者之间达成的协议，不涉及其他机构，而且大多是口头协议，一方有可能反悔不按原协议履行，需要又一轮的协商，有可能最终无法达成一致，和解失败。其次，缺乏有效程序。和解的方式往往很随意，一般是旅游消费者向经营者提出诉求要求解决行程变更、退换酒店等问题。何时提出何时回复以什么样的方式回复都很随意，有一方可能故意拖延导致难以达成和解。最后，难以保证公平公正。公平公正是纠纷解决追求的目标，在协商过程中，有可能一方当事人利用自己的社会资源和优势地位使弱势一方接受不平等的条件，虽然纠纷解决了，并不能体现个案的公平公正。

（二）调解

《旅游法释义》对调解的定义是指在第三方的主持下，通过劝解、疏导等，使双方自愿进行协商，达成协议、解决纠纷的方法。调解有利于消除隔阂，防止矛盾激化，维护社会稳定，被实践证明是解决民事法律纠纷较为有效的方式。《旅游法》第93条规定了“消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。”实践中消费者保护协会、旅游质量监督管理所承担了大多数旅游纠纷的调解工作，性质和工作机制稍有不同。消费者可以通过12315投诉至消费者协会或12301旅游投诉平台，12301平台接到投诉后会将相应投诉转至各地旅游质量监督管理所进行处理，以上海为例，两者方式可选其一。这两个机构收到投诉后处理方式类似，派出调解员根据相关的法规程序组织调解。调解人员听取双方的诉求，进行法律宣传和说服教育，同时进行疏导和劝解，促成双方达成和解。如果双方最后不能达成和解，则调解终止，消费者只能走司法途径进行解决。

调解有一定的优势如不收取费用、便捷高效，调解机构具有权威性和说服力，但也存在一定的问题。首先，缺乏专业性。调解人员虽然具有丰富的调解经验，并不具备旅游专业的法律知识如旅游侵权的判定标准、格式合同的处理，既需要一定的法律知识，又需熟知旅游行业标准，只有给予争端双方专业的意见，才更容易促成调解的成功。其次，法律依据太少，指导调解的法律法规太少或者规定较为笼统缺乏有效的参考和指导意义。最后，调解协议效力较弱。《旅游投诉处理办法》规定，一方当事人对旅游投诉处理结果不履行的，依然可以向人民法院或仲裁机构提起诉讼。这说明旅游行政调解协议并不具有法定的执行效力，无法直接强制执行，与其他的民间协议没有多大区别。

（三）仲裁

旅游纠纷仲裁是指旅游者与旅游经营者之间发生纠纷，旅游者根据与旅游经营者达成的仲裁协议，提请仲裁机构进行仲裁从而解决争议的行为。仲裁的优点是自愿、简便、法律效力高等。仲裁裁决具有强制性，与法院的判决效力等同，当事人如不履行，权利人有权申请人民法院强制执行。

虽然仲裁有诸多优点，但现实中发生旅游纠纷用仲裁解决的情况并不多，主要有以下几点原因：首先，消费者缺乏认知。一般较大的市才有仲裁机构，仲裁业务主要在于处理商事纠纷，民众对于这种纠纷解决方式认知度较低，更不知晓其程序和要求，另外根据《仲裁法》规定如果争议双方想采用仲裁方式解决纠纷，应在合同中订立仲裁条款，没有约定无法仲裁。其次，专业要求较高。仲裁的程序和过程、法律要求和效力等与在法院进行诉讼的要求类似。程序严谨繁琐，对参与者的法律素养和知识要求很高，一般需要请律师出席，增加了纠纷解决的费用。最后，费用较高。与调解不同，仲裁案件是收取费用的，可能涉及的收费项目有受理费、律师费、开庭室费等。小额旅游纠纷的争议标的大多在几百或几千，为此付出较多的时间和金钱明显不符合消费者解决方式的预期。

三、完善我国小额旅游纠纷非诉讼解决机制几点思考

鉴于目前国内主要的非诉讼解决方式是以上几种，我们重点讨论如何优化协商、调解和仲裁在小额旅游纠纷中的实际应用。

（一）协商

协商是解决小额旅游纠纷的第一道防线，完善并发挥协商和解功能，能够有效分流纠纷、化解矛盾，需加强指导。

1.明确协商的基本原则

旅游消费者与经营者在协商初期能明确协商的基本原则，并在达成共识的原则下进行协商很有必要。确立一些原则如自愿原则，双方有权力选择是否以协商的方式解决争议;平等原则，双方洽谈的地位平等不得胁迫对方;权利义务对等原则，如双方保守商业秘密和个人隐私、如实告知义务、积极履行协议义务等等。

2.建立行业协商程序

政府管理部门或旅游行业协会可以指导建立旅游纠纷协商的程序和机制。首先分级建立解纷机构。在各旅行社成立初级解纷机构，由公司导游、法务、管理者等组成，一旦有消费者投诉到公司则转到解纷部门处理，如果在公司这一级协商失败。可以借鉴国外某些行业协会的经验，在旅游行业协会建立二级解封机构，由行业专家、法律专业人员组成。公司调解失败可以转移至行业协会的解纷机构，如果在这一级还不能协商成功，则只能投向仲裁或司法机构。其次，构建协商程序。如设定和解期限，为了加强效率设定和解期限，如果双方不能再规定时间内达成和解协议，则和解程序终止;和解过程做好记录，和解结果做好文字存档，和解不成做好小结，和解成功则制定和解协议双方签字存档并遵照履行。

（二）调解

1.加强立法和行业纠纷指导意见

旅游投诉机构在调解时，不论是程序法还是实体法，能依据的法律法规太少，以至于不能很好的发挥调解功能。地方立法部门和旅游行政部门可以因地制宜根据本地区旅游纠纷的特点出台办法或措施进行完善和补充，保证实务中旅游投诉机构有合法的依据。各部门也可以联合旅游行业协会、旅游法律专家等机构制定实体旅游行业纠纷指導意见，如飞机延误导致行程变更、网上预订不可退但不能入住酒店不予退款，出现类似纠纷消费者往往投诉旅行社，而旅行社又以行规或不能左右航空公司和酒店为由进行辩护，没有指导意见，没有标准，只能商谈，一旦双方预期不符则调解无效。希望在实务中对于纠纷类型较多的案例能给出赔偿指导意见。

2.调解队伍的专业化

为了确保纠纷处理结果的公平公正，调解员队伍的专业化建设很重要。首先，在选择调解人员的时候，应当综合考虑其纠纷处理经验、旅游专业知识和法律知识等方面。其次，在确定人员以后，设置一段时间的考察培训期，组织集中培训或一对一带教培训，培养调解人员的沟通能力、心里分析能力、旅游行业规范和法律法规知识，培训结束后进行考核通过后颁发上岗证，确保调解人员具备基本专业素养。另外，调解机构可以定期邀请旅游从业者、旅游法律专家、心理学家等专业人员对工作人员进行培训，不断提升专业知识和专业技能。也可以在调解过程中邀请相关人员参与，如上海旅游质监所每周一到周五下午会安排律师志愿者值班，参与投诉调解过程。律师从中立的专业的角度给双方建议，避免矛盾激化，取得了很好的效果。

3.落实司法确认

调解协议的法律效力目前处于不确定状态，与普通协议没有本质差别，笔者认为，旅游投诉机构作出的调解协议是由具有公信力的行政机构根据相关法规和程序，在态度中立、相对专业的调解人员的协调下作出的协议，效力应当高于普通的民事调解协议，赋予调解协议强制执行力。经调解员主持达成的调解协议，经法院审查后予以确认赋予强制执行力，保证调解的效能。

（三）仲裁制度

采用仲裁解决纠纷有明显的优势，怎么用仲裁来解决旅游纠纷，需要我们进一步探索。首先，完善旅游仲裁法规。目前旅游纠纷仲裁与普通的商事仲裁差异不大，可参照的法律法规也雷同，可以根据旅游纠纷数量较多、金额较小、服务性质等特点尝试制定专门的旅游仲裁法规，以便规范和指导仲裁在旅游纠纷中的运用。其次，在旅游行业中强化仲裁意识，构建一套旅游仲裁推广机制，旅游管理部门、旅游投诉机构可以向旅行社、景区等旅游经营机构推广培训让他们了解仲裁制度，同时建议这些经营者向旅游消费者进行宣传，在行业内部提高运用仲裁解决纠纷的意识。最后，在大型旅游公司或旅游景区较多的城市如北京、上海、昆明、三亚等，可以联合当地仲裁委共同设立旅游仲裁中心，专门处理旅游纠纷事务。如全国首家旅游争议仲裁中心在昆明成立，负责在云南旅游行业内推行仲裁法律制度，采用仲裁的方式解决旅游纠纷。其他旅游重点城市也可以尝试，推动仲裁制度作为旅游纠纷的重要解决方式。

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作者简介：邓皓（1981-），女，湖北咸宁人，上海旅游高等专科学校公共教学部，硕士，讲师，研究方向：旅游法。