检察机关在环境公益诉讼中主体适格性研究

【摘要】随着我国经济社会的不断发展，环境污染问题日趋严重，保护环境刻不容缓。建立环境公益诉讼的要求日益迫切，环境公益诉讼主体的确立成为许多学者讨论的热点之一。本文通过法理、司法现状、特殊因素等几个角度，就检察机关在环境公益诉讼中作为主体的适格性进行探讨。

【关键词】检察机关 公益诉讼 主体适格

改革开放以来，我国经济取得举世瞩目的成绩，但在实现经济突飞猛进的同时，环境被人为破坏，有害物质污染严重，环境素质下降。因环境污染造成的恶性案件频发，如“浙江东阳画水镇化工污染事件”、“陕西凤翔血铅案”等。这些事件不仅造成重大经济损失，也引发了恶性群体事件。专家学者呼吁“加大环境治理力度，全面保护社会环境，对相关责任人或企业提起诉讼”。

一、我国环境公益诉讼原告主体资格分析

要启动公益诉讼，首先要确立诉讼主体。从理论上分析，可以作为公益诉讼主体的包括个人、行政机关、社会公益团体、人民检察院等。

（一）个人作为环境公益诉讼原告

依据《宪法》第二条规定，公民应具备公益诉讼主体资格。但是《民事诉讼法》第五十五条，没有将个人列入到具备原告主体资格范围内。从国外立法来看，不同法系国家对此规定不一，如法国、德国等国家的公益诉讼主要是由检察机关来提起，在其它部门法里规定了社会团体可以提出公益诉讼。英美法系规定则较为宽范，不仅检察官、个人、社会团体可以提起，甚至连企业也可以提出诉讼。

（二）行政机关作为环境公益诉讼的原告

行政机关特别是环境管理部门，因其自身职能原因，在调查取证方面有较大优势。2015年和2017年，中办、国办先后两次印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和 《生态环境损害赔偿制度改革方案》，这两份方案中，行政机关可以以赔偿权利人的身份提起诉讼。

（三）社会公益团体作为环境公益诉讼的原告

社会公益团体的原告资格在学界已基本形成共识，而且国家也有相关法律保障。《环境保护法》第五十八条对此有明确规定。近几年，全国环境公益诉讼的案件数量每年约20件，其中半数以上为环境公益组织提起的。这主要利益于相关法律规定以及对环保公益组织提起诉讼的争议不大。

（四）检察机关作为环境公益诉讼的原告

检察机关作为环境公益诉讼的原告，目前没有专门的法律规定。但《宪法》、《检察院组织法》、《行政诉讼法》等相关法律赋予其维护公共权利的职责。

二、检察机关作为我国环境公益诉讼原告的可行性分析

（1）借鉴西方国家的通行做法。西方国家的组织体系与我国不同，检察机关属于行政单位，不仅仅是环境公益诉讼，只要涉及到公共利益，或者含有公共利益成份的个人利益，检察机关都可提起公诉。其中最为典型的是英国，在其诉讼制度规定中可以看出，法律授予检察长公益诉讼中原告主体资格。

（2）从法律价值取向的角度审视。余萍在《新时期我国法律核心价值观研究》一文中认为：“新时期，社会主义法律的核心价值观的基本内容应当是——以人为本、安定有序、公平正义和环境友好”。本人比较赞同这一观点，社会主义法律核心价值观除包含公平正义外，还应有环境友好。检察机关作为司法部门的核心成员之一，对危害公共环境行为提出公益诉讼，符合法律价值取向。

（3）从诉讼效率的角度分析。检察机关不仅组织体系完善，诉讼流程完善更有优秀的专业人才支撑。检察机关提起环境公益诉讼，具有明显优势，诉讼效率会更高，也可以减少不必要的中间环节，更能代表国家立场。

（4）检察机关作为环境公益诉讼主体的法理基础。《中华人民共和国宪法》第一百三十四条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”;《人民检察院组织法》第二条规定：人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益”。显然，提起环境公益诉讼是为了维护国家利益或社会公共利益行为。虽然法律规定主要体现人民检察院的法律监督职权，但是对于侵害公共利益的行为，可依法，直接提起诉讼。

三、检察机关作为环境公益诉讼适格主体的制度设计

目前我国在环境公益诉讼方面仍处于摸索阶段，提起诉讼的主体基本以社会公益组织为主。但一些影响力较大的案件，也为社会解决环境污染问题提供了全新的借鉴案例。检察机关能否做为环境公益诉讼的适格主体，学者目前还存在较大争议。因此，还需要从健全法制和司法体制改革等多方入手。

（1）完善检察机关作为环境公益诉讼主体的起诉方式。在环境公益诉讼案件中，应当进一步明确检察机关的起诉方式。2015年12月16日最高人民檢察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。其中第一条规定“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”这一条，很大程度是针对环境问题作出的，对起诉方式予以明确，即可以直接起诉。在检察机关不适宜直接起诉时，应完善检察机关监督起诉和支持起诉的具体范围。

（2）明确检察机关作为环境公益诉讼主体的案件管辖。环境公益诉讼案件一般涉及范围较广，公众关注度较高，所以，类似案件应规定由中级人民法院作为一审机关。

（3）明确举证责任倒置适用于检察机关提起的环境公益诉讼。环境公益诉讼的难点之一就是取证难，检察机构并非环境保护机构，举证能力受限的制约其提起环境公益诉讼的重要因素。因此，明确举证责任倒置有利于更好地维护公共利益。

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作者简介：石蕊（1997-），女，江苏徐州人，中国地质大学（北京）经济管理学院法学硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法。