论我国新政府会计制度的改革创新

黄燕

【摘要】为适应经济全球化发展，与国际有效接轨，推动我国社会主义市场经济的不断完善发展，加快财务体制的改革，新政府会计制度结合我国经济发展实际，经过修订试验后公布实施。本文从我国经济体制改革的实际出发对新政府会计制度改革的意义进行叙述，提出了其改革创新的特点亮点，以及落实实施建议，以利推动我国财务会计核算制度改革深入发展。

【关键词】新政府会计制度 改革创新

为适应经济全球化的发展与国际有效接轨，推动我国社会主义市场经济不断发展和完善，推动政府职能转变和现代财政制度改革的不断深化，推动经济体制改革的深化发展;落实党中央转变政府职能深化会计改革的要求，根据我国经济发展实际发布了新政府会计制度，它的发布对国民经济发展运行风险防范具有一定的现实意义，具有明显创新特点，它的有效实施标志着我国财政管理向国际化发展上升了一个新台阶。

一、新政府会计制度改革的意义

随着我国市场经济的不断完善发展，以及财税体制改革和财务管理改革的深入发展，原有的政府会计制度暴露出越来越多的问题，与我国经济发展不相匹配，与中央的财政管理改革要求有距离，达不到国际会计准则委员会的相关规定。为改变这种现状，适应国民经济发展需要，尽快与国际接轨，根据国情通过全国调研预先试点，财政部与2017年11月9日在财政部网站发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，被称为新政府会计制度（自2019年9月1日起实行）。它的意义在于：

（一）与国际接轨适应财政体制改革需要

根据国际会计准则委员会的规定，政府会计是指用于确认计量记录和报告政府和事业单位财务收支活动，及其受托责任的履行情况的会计体系。

新政府会计制度在制定过程中根据国际会计制度准则和中央财政管理改革的要求。一是做到资产管理，摸清家底;二是明确债务管理防范风险，对政府负债明确定义;三是加强成本管理，明确运行代价，对政府权责明晰界定;四是加强预算管理，服务部门预算，对政府财务分层次核算，促进了财政体制改革发展需要。

（二）规范财政管理为政府治理提供会计核算基础

随着政府职能的转变和现代财政制度改革的不断深化，政府财政管理目标从预算平衡逐渐扩展到管理政府的资产成本控制、风险控制等各方面，就必需统一规范财政管理。一是废止原行政单位十一个会计制度，规范统一各政府单位的会计核算科目，报表格式及标准要求;二是强化了财务会计功能，扩大政府资产负债核算范围;三是改进了预算会计功能，整合了基建会计核算，完善了报表体系和结构，增强了可操作性，建立了权责发生制，政府综合财务报告制度等。对会计规则的重大改革，从法制层面保证了会计核算的规范统一，对政府费用债权考核、风险控制和监督评估都提供了可靠的会计核算基础。

（三）体现落实中央深化改革成果，推动我国会计制度改革意义重大

新政府会计制度的制定出台，体现了落实贯彻党的十八届三中全会精神和改革方案的重要成果，是服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于提高政府会计信息质量，提升行政事业单位财务和预算管理水平，全面实施绩效管理，建立现代财政制度，具有重要的政策支撑作用，对我国政府会计制度发展进程中具有划时代的意义。

二、新政府会计制度改革的特点

按照党的十八届三中全会提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”改革措施，财政部根据我国经济发展体制改革和财务会计管理实情，在充分调研的基础上借鉴国际公共会计准则及先进管理经验按照统一原则、创新原则、协调原则、提升原则和务实原则，制定发布了新政府会计制度，它的制定发布具有明显的时代创新特点。

（一）有机整合了各行政事业单位会计内容，统一了会计制度

新政府会计制度有机整合了行政事业单位和医院及基层医疗卫生机构、高校、中小学及科学事业、彩票机构、地勘测绘、林业（苗圃）等行业事业单位会计制度的内容。一是在科目设置、科目和报表项目说明方面，一般不再区分行政、事业和行业、事业单位;二是在核算内容方面，基本保留现行各项制度中的通用业务和事项，并根据改革实际需要增加各级各类行政事业单位的共性业务和事项;三是在会计政策方面对同类业务尽可能做出同样的处理规定。

通过会计制度的统一，它突出的特点是大大提高了政府各部门、各单位会计信息的可比性，为合并单位部门财务报表和逐级汇总编制决算奠定了制度基础。

（二）构建了政府会计核算模式，强化了财务会计功能

构建“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，强化财务会计功能。一是形成三双模式：即“双功能”，在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能;通过资产、负债、净资产、收入和费用五个要素进行会计核算，通过预算收入、预算支出和预算結余三个要素进行预算会计核算;“双基础”，财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制;“双报告”，通过财务会计核算形式形成财务报告，通过预算会计核算形成决算报告;二是在财务会计核算中全面引入权责发生制，在会计科目设置和财务处理说明中着力强化财务会计功能，如增加收入和费用两个财务会计要素的核算内容，并原则上要求按照权责发生制进行核算;三是增加应收款项和应付款项核算内容，对长期股权投资采用权益法核算，确认自行开发形式的无形资产的成本，要求对固定资产、公共基础设施、保障性住房和无形资产计提折旧或摊销，引入坏账准备等减值概念确认预算负债、待摊费用和预提费用等。

通过构建政府会计核算模式，强化财务会计功能，它突出的特点是创新“平行记账”核算方法，对于纳入预算管理的现金收支业务，在采取财务会计核算的同时进行预算会计核算，对于其它业务仅需要进行财务会计核算。同时通过编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”并在附注中进行披露，体现财务报表与预算会计报表之间存在勾稽关系，从而揭示财务会计和预算会计关系的内在联系。在政府会计核算中财务会计功能的强化对于科学编制权责发生制政府财务报告，准确反映单位财务状况和运行成本等情况也具有重要意义。

（三）扩大了政府资产核算范围，改进了预算会计功能

依据现行财务会计制度的实行情况扩大资产负债核算范围，按照权责发生制核算原则，增强有关往来账款的核算内容。并对预算会计科目及其核算内容进行调整优化，进一步完善预算会计功能。一是在资产方面增加了公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产等核算内容，以全面核算单位控制的国内资产;增加“研发支出”科目，以准确反映单位自行开发的无形资产的成本;二是在负债方面，增加了预算负债、受托代理负债等核算内容，从全面反映单位所承担的现时义务，同时为反映单位净资产将净资产按照主要来源分类为累计盈余和费用基金，并根据净资产其它来源设置了权益法调整，无偿调拨净资产等会计科目;三是在核算基础上预算会计除按《预算法》要求的权责发生制事项外，均采用收付实现制核算，有利于避免现制度下存在的虚列预算开支的问题;四是将依法纳入部门预算管理的现金收支均纳入预算会计核算范围，如增设债务预算收入、债务还本支出、投资支出等。

新政府会计制度经过扩大和改进政府资产负债核算范围与预算会计功能，它的特点体现在资产负债核算范围的扩大，有利于全面规范政府各单位各项经济业务和事项的会计处理，准确反映政府“家底”信息，为相关决策提供更加有用信息;在核算内容上预算会计仅需要核算预算收入、预算支出和预算结余，调整完善后的预算会计，能够更好贯彻落实《预算法》的相关规定，更加准确反映部门单位预算收支情况，更加满足部门单位预算和决算管理的需要。

（四）准确反映了债权价值，提高了风险可控性

新政府会计制度依据原制度执行的实际财务会计核算过程的经验情况，借鉴金融行业控制资产风险的方法，为准确反映债权价值引入“坏账准备”概念，提高资产风险的可控性。一是事业单位通过增设“坏账准备”，核算其对收回后不需上缴财政的应收账款和其它应收款提取的坏账准备金额。实际就是对于事业单位因业务活动产生的应收账款和其它应收款，债权收回后可以不需上缴财政，但要按一定方法计提坏账准备;二是事业单位按规定计提坏账准备金，其计提方法一般按应收款项余额百分比法及账龄分析法、个别认定法等，坏账准备金计提方法一经确定不得随意变更;三是坏账准备金账户一经设立，事业单位在发生坏账时不直接冲销坏账增加支出项目，而是先冲销“坏账准备”账户，年末再调整“坏账准备”账户和“其他费用”账户，即借记“其他费用”账户，贷记“坏账准备”账户或者借记“坏账准备”账户，贷记“其他费用”账户。

新政府会计制度在借鉴金融行业对不良资产控制的有效方法结合自身实际的基础，创立设置“坏账准备”账户，是在会计债务核算上体现控制资产风险的亮点、特点，它用备抵法用以核算事业单位应收账款的价值，不仅充分调动了事业单位的核算积极性，还大大提高了债权类会计信息的质量，准确反映了债权价值。

（五）整合了基建会计核算，完善了会计体系和结构，具有可操作性

新政府会计制度在原制度基础上的基建核算报表结构调整及完善都进行了调整规范。一是新政府会计制度依据《基本建设财务规则》和相关预算管理规定，在充分吸收《国有建设单位会计制度》的合理内容的基础上，对单位项目会计核算进行了统一规定，不再单独建账;二是新制度将报表分为预算会计报表和财务报表两大类，预算会计表由预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表组成，是编制部门决算报表的基础;财务报表由会计报表和附注构成，会计报表由资产负债表、收入费用表，净资产变动表和现金流量表组成，其中单位可自行选择编制现金流量表，同时针对核算内容要求，对报表结构进行了调整和优化;三是新制度在附录中采用列表方式以《制度》中规定的科目使用说明为依据，按照科目顺序对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行举例说明即可。

新政府会计制度在原制度会计基础上依据改革实际需要进行基建核算整合，完善会计报表体系和结构及操作性都体现了不同特点，通过对基建会计核算的整合大大简化了单位基本建设业务的会计核算，有利于提高单位会计信息的完整性;调整完善后的报表体系，对于全面放映单位财务信息和预算执行信息提高部门、单位会计信息的透明度和决策的有用性具有重要的意义;通过对经济业务和事项举例说明，能够充分反映新制度所要求的财务会计和预算会计“平衡记账”的核算要求，便于会计人员学习和理解政府会计八要素的记账规则，有利于单位会计核算信息系统的开发或升级改造。

三、新政府会计制度的实施

（一）全面熟悉新政府会计制度，熟练掌握财务会计核算功能

新政府会计制度将权责发生制的基本原则引入了财务会计核算中，在账务处理与会计科目设置中强化财务会计功能，增加费用与收入等财务会计要素;根据权责发生制来进行会计核算，同时还增加应付款项与应收款项核算内容，对长期股权投资采取权益法进行核算等。我们必须全面熟悉新政府会计制度，熟练掌握会计核算功能。一是为适应权责发生制下对财务会计核算需要在实际工作中明确规范会计核算，提高会计信息质量，确保新旧制度的平稳衔接;二是加强对政府事业单位财务人员的培训，积极推进会计信息化应用培训工作;三是请专业技术人员讲授新政府会计制度，讲授软件操作方法;四是加大宣传将新《政府会计制度》、《政府会计准则》等相关书籍汇编成册，人手一份，以便工作中参考或今后对财会人员的考核。

（二）结合实际确保预算功能的完善落实

新政府会计制度依据政府会计制度改革的要求，对会计核算内容和会计科目进行了優化调整，使预算会计功能更加完善，在核算基础上，除根据预算法的基本要求外，采用收付实现制来进行会计核算，避免出现预算收支虚列等，所以我们必须一是熟练掌握收付实现制的会计核算方法，合理增设债务预算的收入支出项目;二是为确保预算法规定更好落实在预算会计调整后要真实反映部门与单位会计预算收支情况，满足单位预算管理需要;三是在进行预算会计核算时，结合政府部门、事业单位部门的发展实际情况及特点，考量其发展规模或模式，确保统一性和实用性，确保预算会计功能的完善落实推进。

综上所述，新政府会计制度在整个形成、试点和公布过程中经过了实践提升再实践的过程，对促进我国国民经济发展、经济体制改革发展、财务会计制度的深化改革，加快融入全球化步伐都具有巨大的现实和历史意义。财务会计制度的改革创新、特点、亮点明显，只有有效实施不断提升新政府会计制度的优化建设，才能落实改革成果。

参考文献：

[1]潘正军.《新形势下我国政府会计制度改革问题研究》.[中国总会计师]2015年7期.

[2]罗虹.《关于新政府会计制度应用的几点思考》.[财会学习]2018年28期.

[3]《新政府会计制度改革的十大创新与突破》.[财税结合提升]2018年11月20日.

[4]杨子慧.《新形势下我国政府会计制度改革问题研究》.