社会救助瞄准模式的比较研究

巫泽人

【摘要】社会救助制度是社会保障制度体系中最基础、最悠久的制度设计，与社会保险制度、社会福利制度并列为社会保障的三大基本保障制度。而社会救助瞄准在整个体系中起到了公共财政支出的目标指向和资源分配的作用。寻找一个“最优”的社会救助瞄准方法并以此实现最有效的扶贫政策目标，是世界各国社会保障专家一直致力研究的方向。本文通过比较多个社会救助瞄准模式，对社会救助制度的基本特征进行了总结和归纳。

【关键词】社会救助 瞄准模式

一、研究背景

党的十八大以来，“精准扶贫、精準脱贫”为基本方略的扶贫开发工作全面展开，而其中精准化理论是核心要义。而要做到社会救助精准化，就需要社会救助瞄准的理论指导，如何降低瞄准的泄漏率和重复率，如何在提高瞄准精度的同时控制瞄准成本，从社会救助瞄准的模式到实施应用都需要进行深入的研究和思考。

从国际视角来看，经历了20世纪70年代的两次石油危机以后，西方发达国家的经济遭到严重打击。根据OECD发布的统计数据来看，在1960-1995年期间，发达国家在社会项目的财政支出增长比例逐渐趋于平缓，社会人口基数不断增加，人口结构趋于老龄化，而期间税率的调整却趋于上限。失去了财政政策的调节手段，大部分发达国家面临着巨大的财政支出压力。可以预见，自20世纪60年代建立的传统福利国家制度框架终将难以维持，福利国家的制度改革势在必行。社会福利资源具有稀缺性，因此采用差别化的福利分配方式有利于社会资源的再分配。福利国家的政府必须通过减少受益人群，降低福利水平，才能摆脱财政困难，为此必须进行改革。为了更好的帮助最迫切需要的对象，定义“需要”的范围，社会救助瞄准成为了世界普遍开展的做法。

二、社会救助瞄准的国内外研究

社会救助瞄准的评价体系包含了瞄准效率和瞄准成本两个维度，而这两者难以实现均衡。我国当前将脱贫攻坚任务作为政府工作考核的重要政治任务，虽然有利于社会贫困率的下降，但大量的行政成本对地方政府的财政压力和公务员的工作状态提出了巨大考验，基层公务员的扶贫工作压力大与百姓对社会救助政策的意见反响强烈形成了鲜明的对比。

社会救助瞄准的原则可谓是整个制度设计的根基。国外学者十分热衷于探索社会救助瞄准机制的运作原则，先进行抽象化、理论化的规范分析研究，再结合实际国家案例验证的相关研究非常多。相比之下，国内的学者通常采用的是实证分析的方法，通过整理我国在社会救助瞄准中的具体做法，逐步归纳出我国目前采用的社会救助瞄准的原则。由于不同政治、经济和社会环境下作用机制的差异性，世界各国的社会救助瞄准模式中并没有一个统一的原则标准进行操作，而是更多的体现了差异性和独特性。

Besley和Kanbur指出，社会救助政策中最核心的问题就是如何寻找一个“最优的”解决方案用于辨别穷人并匹配给这个群体相应的社会救助。Garfinkel认为关于采用瞄准机制的社会救助，还是普遍性的社会救助的争论是一个相当古老，同时无论是在发达国家还是发展中国家都同样具有争议性的话题。大部分学者反对瞄准机制的观点主要集中在瞄准机制存在着行政成本花费昂贵，收入核查的激励效果不显著和相应的道德风险问题（例如救助欺诈、救助依赖）等因素。

1996年，Eardley等学者在世界经济合作组织（OECD）组织的一项覆盖所有成员国社会救助制度的调查报告中，更加具体的阐述了社会救助瞄准机制的瞄准机制原则。社会救助制度的具体要求普遍被列入了各国的立法或政策声明中，一些国家甚至已经将国家有义务保证公民的最低生活标准也列入了宪法的条款。在这其中，澳大利亚是其中直接将社会救助同经济、社会目标构建直接联系的代表国家之一，通过每年对政策的提案和修订，加强社会在促进公平正义的作用。

三、社会救助瞄准的原则和分类

目前发达国家比较常用的救助原则可以分为三类：选择型社会救助，支持型社会救助和包容型社会救助。1.选择型制度设计。这种制度通常对于资格的审核要求高，主要以贫困人群的主动申请为主，比较适用于发展中国家或是在社会救助中财政支出不高、地方财政裁量权较大的国家。同时选择型社会制度会对家庭内部的团结因素有具体的要求，对福利期限的时长有明确的限制。在这种制度设计下，社会救助的功能主要在托底的功效上，并没有过多摆脱贫困的手段，通常会以家庭为救助对象，对家庭内和家庭内团结程度要求高，对福利的时长期限也有着严格的监管和限制。2.支持型制度设计。在慷慨度方面的程度非常高，同时在公民重新返回正常生活的激励程度也具有很强的能力，主要在发达国家和高福利国家中施行（例如北欧和中欧国家）。社会救助安排的托底功能并不强，因为政府在其他社会制度上提供了极好的社会保障。最典型的案例就是荷兰和瑞典，两国在社会救助中提供了极为慷慨的资金支持，同时也具有极为完备的社会培训机制，但是这样的制度却很少需要落实，因为大部分贫困人群已经从其它社会制度中得到了足够的资金给付。3.包容型制度设计。这是一种对道德要求较高的社会救助制度设计。这种制度需要在一个国民素质较高的社会中施行，因为在包容型制度设计中，硬性的规定并不常见，有些国家可以依靠强大的家计调查系统进行识别审查，而有些国家通常运用自我瞄准的测试救助提供给那些真正需要救助的对象。

有学者将社会救助瞄准分为类别瞄准、财产瞄准和需求瞄准三类。类别瞄准是以受益者的年龄、性别、居住地、就业情况、健康状况、家庭类型、子女年龄等来区分定义不同的贫困类别。其特点是需要进行详细的收入、资产、经济需求的评估，较为复杂。财产瞄准需要采用家计调查的方式，通常是采用对申请人的收入进行详细品类的评估以确认是否有资格获得社会救助。其特点是，家计调查的方法虽然较为瞄准精度高，但是工作量大，行政成本高，对档案信息的管理和调用效率依赖性强，对即时信息的更新要求频繁。需求瞄准是一项理念较为明确的瞄准方法。它除了需要调查申请人的收入情况，同时也要对申请人的需求有所了解。最典型的案例就是固定开支调查，例如住房开支，食品开支，健康开支，生活开支等。需求瞄准的好处是，它不但能够通过一定的调查方法筛选出需要救助的对象，而且能够将申请人的需求细化，从而做到救助资金的精准给付，救助项目的合理匹配，最终达到救助效果的最大收益。这种方式比较适合采用实物补助，自我瞄准补助方式的国家。

四、研究结论

（1）合理制定贫困线，控制瞄准成本

要在确保瞄准精度的前提下尽量降低瞄准成本，就需要合理制定贫困线。贫困线的制定是一个复杂的工程，需要综合考虑国家的经济水平、社会预期效果和社会人口结构。将众多与贫困相关的指标整合成為一个集合，在实际操作中更加简单可行。发达国家在应用社会救助指标瞄准的过程中通常先对贫困群体进行细致的分类，结合不同对象的实际情况匹配不同的社会救助项目，实施差异化的资金给付标准，这样才真正做到了瞄准精度的提高。

（2）科学设置瞄准指标，有效区分受益对象

“按需施救”的理念应该是社会救助的基本原则。但是由于国家行政机构的标准化作业无法提供专业针对性极强的社会救助，通常都是以实物或者现金转移支付的手段进行社会救助。贫困的起源种类繁多，科学的设立瞄准指标，有助于政府更好的了解申请者的实际需求，能够更好的提高社会资源的高效分配。

（3）建立有效的复核和退出机制

定期的信息变更调查、资格复核和有效的退出机制能够有效的降低社会依赖以及社会欺诈行为的发生。但是也要确保被退出机制的受益者同样应该提供完善的申诉机制，深入了解他们真实的生活情况和诉求，这样才能够有效兼顾政策的公正性和人性化，真正做到保障公民的基本生活权利。

（4）加大电子信息化在社会救助瞄准中的应用

在当前的信息技术发展日新月异的时代，积极运用电子信息化手段有助于资料的管理，信息的记录以及快速查询和资格审核。全国范围内的联网使重复救助，救助欺诈行为的边际成本大幅度提高，电子档案更方便社会救助部门了解贫困者的实际情况。电子信息系统虽然在初期的投入成本极大，且维护成本高。但是各地单独设立的网络信息孤岛在未来的社会发展中更加难以打破，因此在制度设计之初就应该有长远的信息化规划，逐步将信息化手段应用于社会救助瞄准的工作中。而且社会救助的数据将是大数据的重要基本信息来源，具有极大的社会价值和信息价值。

参考文献：

[1]唐丽霞. 瞄准性社会政策的三种目标群体识别方法[J]，中国民政，2016.

[2]罗江月，唐丽霞.扶贫瞄准方法与反思的国际研究成果[J]，中国农业大学学报，2014.

[3]Earley T.， Bradshaw J.， Ditch J.， Gough I.， Whiteford P. Social Assistance in OECD Countries： Synthesis Report [R]. HMSO， 1996.

[4]Besley T.， Kanbur R. The Principles of Targeting[R]. The World Bank， 1990：6-18.

[5]Garfinkel， P.E. and Gamer， D.M. Anorexia Nervosa： A multidimensional perspective[M]. New York，Brunner/Mazel， 1982.