中国“大棚房”问题背景及防治对策分析

刘波

【摘要】开展“大棚房”问题专项清理整治行动，是国家从遏制农地非农化乱象、严守耕地红线的战略高度作出的重大决策部署。本文通过“大棚房”现象剖析了问题根源，提出了防治“大棚房”问题的具体措施。

【关键词】大棚房;非农化;设施农业;长效机制

去年9月以来，全国各地按照党中央、国务院决策部署，针对打着设施农业旗号违法违规占用耕地进行非农业建设的“大棚房”问题开展全面专项清理整治。专项行动开展以来，清理整治成效明显，“大棚房”违法违规逐渐为社会熟知。建立健全设施农业管理长效机制、防止出现新的“大棚房”问题是当前面临的重要任务，也是各地亟需思考和解决的问题。

一、“大棚房”问题的种种表现

（一）四种主要表现形式

“大棚房”问题类型存在着地区差异，但总的来看，均是以农业项目为名行非农项目之实，在没有办理相关建设用地手续的情况下违法违规占用耕地，建设别墅、经营性住宅、度假酒店、餐饮、娱乐、会议等设施。主要表现在以下4个方面：

1.在设施農业上面做文章

有的以发展设施农业项目为名，流转农村集体土地，直接修建非农业设施;有的按设施农用地备案后，改变土地用途进行非农业经营。

2.在农业大棚内做文章。

表面看是规模化种植的农业大棚，进去看才发现根本不是农业生产，有的在里面搞“私家庄园”“私人会所”、有的在里面搞餐饮宴席、有的在里面搞交易市场等。

3.在农业园区内做文章

有的无视农业园区管理有关规定，直接在耕地上建设非农设施;有的误认为在农业园区配套一些休闲、游乐、餐饮、展销等设施，用于发展乡村旅游和农村一二三产业符合设施农用地政策。

4.在看护房或管理用房里做文章

对外宣传是农业大棚看护房或设施农用地的管理用房，进行亦农亦非的经营性行为，将本应是简易的看护房和管理用房，修建成两层以上体量较庞大的建筑，用于办公、会议、接待、住宿等。

（二）三种主要经营模式

1.主观违法型

各种工商企业和城市资本与农村集体经济组织或村民签订土地流转协议，以发展设施农业为名骗取农业项目政府补贴。有目的地违法违规改变农业设施生产功能和土地用途，用于商业经营，甚至向城市居民出租、出售住房等方式，牟取不法利益。

2.跟随仿效型

经营者通过土地流转，从农村集体经济组织或农民手中取得土地经营权，初衷是发展农业，建设了相关的生产设施、附属设施和配套设施，也取得了政府支持获得农业项目补贴。但由于农业生产时间周期较长、收益较慢，或者因经营不善等造成损失，看到相关“大棚房”项目赚钱较快、收益较高，跟风仿效改变经营方式。或者放弃农业生产，荒废农业设施，后交由其他主体进行非农经营就地利用。

3.自行投机型

设施农业项目经营者以原有设施农用地为基础，自行改变部分设施用途，或改建农业大棚或扩建看护房和管理用房，用作休闲居所或对外经营。

二、“大棚房”问题产生和存在的原因

近年来，关于土地政策的宣传、执法越来越严。国家关于耕地保护的措施越来越完善，但为何“大棚房”问题还会反复出现？据统计，截至今年2月22日，全国共排查发现违法违规“大棚房”问题16.8万个，涉及占用耕地面积13万亩。笔者分析，主要有以下5个方面的原因：

（一）利益驱动

农业项目相对商业经营而言，相对周期长、回报利润低。一些工商企业和经营者受利益驱动，铤而走险改变农业项目性质，导致“大棚房”问题发生。如近年来城市化进程加速，部分城市居民存在“田园情结”，能在城外以低廉价格购买个“大棚房”，实现“庄园梦”的需求旺盛，有的经营者嗅此商机，将大棚改造后违法对外出租或销售。

（二）监管缺位。

相关主管部门对土地流转及设施农业项目日常巡查等监管措施不足，乡镇政府属地管理责任落实不够，农村集体经济组织依法管地用地意识不强，对可能出现的违法用地问题发现不及时，监管不到位，为不法分子提供了可乘之机。同时，部分地方睁只眼闭只眼的执法，让经营者觉得有机可乘、有空可钻，特别是对有些违法项目采取罚款措施就放松后续整改，让经营者有交了小钱赚大便宜的想法。

（三）发展观偏差

在一些地区，存在着把“发展第一要务”看作“发展是唯一任务”的错误思维，认为只要有利于本地经济发展，只要不出大错，就听之任之，甚至慷国家之慨满足地区小利。

（四）隐蔽性强

“大棚房”问题，多是以“农业大棚”、设施农业“看护房”“管理用房”为掩护，日常巡查很难发现，有的戴上“设施农用地”图斑帽子逃避“卫片”执法，长期存在。

（五）整治难度大

“大棚房”问题多数牵扯土地流转协议，涉及农民利益，有的农用地层层流转后，签订阴阳合同逃避管理责任，导致基层政府和相关职能部门陷入两难境地。部分违法经营者误以为，对于流转土地面积广，建筑规模体量大，涉及群众利益多的“大棚房”问题，地方政府出于维稳考虑，不会下决心坚决整治，有了“生米已成熟饭”的侥幸心理。

三、防治“大棚房”问题的对策

专项行动开展半年以来，基本上根除了多年来积累下来的“大棚房”顽疾问题，各地各级依法用地意识普遍增强。当前，为切实巩固整治整改成果，防止出现新的“大棚房”问题，笔者提出以下措施建议，以期进一步建立健全长效管理机制。

（一）严格规范农业园区管理

明确农业园区范围，实现上图入库管理，将各级各类农业园区和农业产业融合发展用地按建设用地管理。进一步调整完善规划，优化各类用地布局，为农业产业园区建设提供用地空间保障。支持有条件的地方结合农业现代化建设、乡村旅游发展深化村规划编制，统筹安排农村用地。在保持村建设用地规模不变的前提下，实施建新拆旧，盘活农村闲置、零星、低效用地。

（二）严格设施农用地范围

根据生产与设施特点，将设施农业生产划分两种情形，即工厂化生产方式（有建、构筑物）的农业生产和传统生产方式（有简易设施）的农业生产。工厂化生产方式的农业生产所配建的建（构）筑物用地，按设施农用地管理。具体包括工厂化或规模化的作物栽培、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和规模化农业种植的配套设施用地。传统生产方式的农业生产所配建的简易大棚温室、畜禽养殖设施、水产养殖设施及看护房用地，不属于设施农用地，按原地类管理。对于在各类休闲观光度假场所和各类农业园区中兴建的非农业生产设施，农村产业融合发展中兴建的非农业生产设施，须办理农用地转用手续，按建设用地管理。

（三）严格控制设施规模

工厂化或规模化的作物栽培、畜禽养殖、水产养殖的生产设施直接从事农业生产，其用地规模根据生产经营需要合理确定。附属和配套设施辅助农业生产，根据生产特点和规模差异，对用地比例和用地规模实行上限控制。针对专项行动中发现的看护房严重超标甚至改变用途的突出问题，建议明确附属设施中的看护房和管理用房一律按单层建设，看护房占地不得超过15，管理用房占地规模原则上控制在附属设施总用地规模20%以内，规模化种植的初加工设施总占地不超过400。此外，对传统生产方式的种植、养殖所需的简易看护房，占地也不得超过15，简易圈舍占地不得超过400。

（四）严格设施农用地备案管理

经营者需使用生产设施、附属设施或配套设施用地的，应先向乡镇政府初审提出用地申请，与乡镇政府和农村集体经济组织签订三方协议，按照土地复垦有关规定在专门账户中足额预存土地复垦费用，签订土地复垦费用使用监管协议后，报县级农业农村部门和自然资源部门备案。设施农业项目生产结束，经县级农业农村部门审查同意后，经营者按土地复垦有关规定进行复垦。土地复垦验收合格后，由县级农业农村部门和自然资源部门将设施农用地予以注销。

（五）严格落实设施监管责任

严格落实设施农用地监督和管理属地负责制，压紧压实县级主体责任。县级农业农村部门和自然资源部门、乡镇政府等在县级政府统一领导下，将设施农用地纳入日常管理，加强监督，分工协作，形成联动监管机制。建立健全从县级到乡镇和村社开展巡查的网格监管体系，全面压实村一级的发现、报告责任，运用现代信息技术手段做好土地用途例行监测。县级农业农村部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管，在相关设施建成时，对是否改变农业用途等进行认定;对农业项目政府补贴使用情况进行跟踪，发现擅自改变农业设施用途涉嫌骗取涉农补助资金的，坚决予以追回。县级自然资源部门重点审查认定项目选址是否合理，土地复垦费用是否足额预存到位;设立设施农用地标示牌，接受公众监督;及时按有关规定开展执法活动，查处设施农用地违法行为;及时做好土地利用变更调查和上图入库等工作;监督经营者生产结束后按规定履行土地复垦义务。乡镇政府规范土地流转行为;落实土地复垦责任;及时发现、制止和督促纠正各类设施农用地违法行为。

（六）严格设施农用地执法

县级政府统筹农业农村部门和自然资源部门、乡镇政府开展联动执法，及时发现、制止各类违法违规建设和使用农业设施，以及违法违规占用设施农用地行为，并督促指导经营者对违法违规行为整治整改到位。对未经备案动工建设的，应责令停止建设，经营者应及时申报补办备案手续;对擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设和经营的，应责令恢复土地用途和农业生产性质;对建设规模超过设施用地标准的，应拆除超占地的建筑物和其他设施，恢复土地原状。经营者拒不纠正的，撤销用地备案，并按违法违规占用土地有关规定立案查处;违法占用破坏永久基本农田和耕地涉嫌刑事犯罪的，依法追究违法当事人刑事责任。设施农用地使用结束，经营者不复垦的，由县级自然资源部门和农业农村部门使用经营者预存的土地复垦费用代为组织复垦，不足部分由经营者缴纳，拒不缴纳的，由县级自然资源部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，按《土地复垦条例》第四十二条的规定处以罚款。设施农用地备案、监管中，有关公职人员弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法追究相關人员责任。

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