对政府被列入失信被执行人名单的探讨

滕甜甜

【摘要】政府诚信是社会诚信的基础，加强政府诚信建设，是社会诚信体系建设的关键。然而近年来政府做“老赖”的新闻层出不穷，政府“知法犯法”，拒绝履行生效法律文书确定的义务，严重损害了政府公信力，影响诚信社会建设。本文从政府被纳入失信被执行人名单制度着手，分析了政府不能被纳入失信名单的原因以及政府失信的根源，并提出了相应的应对措施。

【关键词】失信被执行人 政府失信 失信惩戒

一、政府被列入失信被执行人名单

近年来，政府做“老赖”的行为也屡遭曝光。政府公然拒绝履行生效法律文书确定的义务，不仅违背了为人民服务的宗旨，也是对权力的滥用和亵渎，严重者造成社会公共利益的损失。政府信用问题已成为一个亟待解决的问题，影响着整个社会的和谐和稳定。在此情况下，最高人民法院最新发布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称若干规定》将作出失信行为的地方政府列入失信被执行人名单之内。根据统计，目前已有多达400多家地方政府被列入该名单，行政级别覆盖村、镇、县、市四个级别，其中乡镇一级地方政府居多，其失信行为涵盖了法律规定的各种情形，包括拒绝支付工程价款、拒绝公开信息、无正当理由不履行和解协议等。

作为诚信社会建设的先锋者，政府本应以身作则，如今却公然失信，极大的破坏了政府公信力，政府失信这一严峻问题确有规制之必要性。但是，地方政府不同于一般民事主体，其性质和地位具有特殊性，将地方政府纳入失信被执行人名单这一做法仍需进一步商榷。

二、政府不可被列入失信被执行人名单的理由分析

（一）政府并非失信被执行人名单制度的适格对象

失信被执行人名单制度是以对失信被执行人进行信用惩戒的方式迫使其履行生效法律文书确定的义务，该制度的适用前提是失信被执行人具有被施以信用惩戒的可能性，这对民事主体而言自然不存在疑问。而作为公法人的政府，因地位和作用上的特殊性，其并不具有被施以道德惩戒或经济惩戒的可能性。

1.政府不具有被施以道德惩戒的可能性

首先，政府的固有属性及其履行职能的方式决定了其不具有被施以道德惩戒的可能性。在我国，政府作为国家权力机关的执行机关，享有国家所赋予的各项权力，政府履行职责的行为由国家强制力予以保证，即使名誉受损，也能依靠其他力量正常行使公共管理职能，因此政府不可能受制于舆论的压力。

其次，政府不具有可被施以道德惩戒的相关权利或利益。一方面，作为法人的政府，不享有以人的尊严价值及利益为保护内容而与人本身密不可分的名誉权。另一方面，作为公法人的政府，还不享有普通法人所具有的法人名誉权。法人名誉权所保护的是以纯粹经济利益为核心的法人商誉，本质在于维护法人自主经营权，从而保护法人经营不受非正当因素影响，维护的是市场经济的公正竞争秩序。政府以实现某种政治目标或法定职责为己任，并不从事市场交易谋取纯粹的经济利益，也不需要借助名誉权维护自身的经营权，不存在法人名誉权保护的具体内容。

最后，政府职能的排他性决定了其不会因“名誉”的减损而影响日常运转。在现代生活中，政府的管理职能日益扩张，行政權已经大量渗入社会生活的方方面面。政府享有的国家和社会公共事务管辖权与公民日常生活息息相关，且具有排他性，公民很难因为国家机关的“名誉”不好而不向其寻求公共服务，不接受其公共管理。[]因此，对于政府而言，“名誉”的减损并不会导致其日常运转陷入困境，道德惩戒之目的也无法得以真正实现。

2.政府不具有被施以经济惩戒的可能性

首先，政府不具有独立财产。民事主体以其拥有所有权和处分权的财产作为诉讼标的，但对于政府而言，其财产归国家所有，不能算作地方政府自己的财产，更不是政府领导个人的财产，其开支也是由国家财政拨款予以维持。因此，对于政府而言，其并不存在经济损失一说，将适用于个人财产所有权的诚信制度运用到并不拥有财产所有权的地方政府身上，属于适用对象的错误。

（二）将政府列为失信执行人将妨碍职责的履行

《若干规定》第一条第二款规定：纳入失信被执行人名单的被执行人，人民法院应当对其采取限制消费措施。同时第八条规定若被执行人为单位的，应对单位的主要负责人采取限制消费措施。据此，地方政府一旦被列入失信被执行人名单，该地方政府主要负责人将在因公乘坐飞机、高铁及入住酒店时受到限制。此项规定意在限制地方政府负责人的“特权”达到惩戒的目的。然而，这些“特权”是地方政府理应享有的行政优益权，是地方政府工作人员行使职权行为时必要的物质保障，其具有存在的正当性，若进行限制将造成妨碍地方政府行使职权的不利后果。

所谓行政优益权，是指国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。前者称为行政优先权，它体现行政主体与行政相对方的关系;后者称为行政受益权，它体现行政主体与国家的关系。行政受益权表现为物质保障权，即保障地方政府行使职权而提供办公场所、办公经费等物质材料，与行为上的优先不同，它时一种物质上的优先。地方政府工作人员因公乘坐飞机、高铁等正是行使行政受益权的表现。

莫于川教授认为，“行政职权的拥有旨在与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益”，“行政职权的有效运作需要依法加以保障，行政优益权就是一种法律保障机制。因此，地方政府所享有的办公住房、办公经费等物质保障权是为行使其行政职权所必需，而行政职权的行使是为了实现公共利益，因此这体现了公共利益对个人利益的优先。

综上所述，地方政府所享由的行政优益权不仅仅是一项权利，更是地方政府行使行政职权，履行行政职责的保障，不可随意对其进行限制。若地方政府被纳入失信执行人名单，地方政府主要负责人因公乘坐飞机、高铁等行政优益权被限制，这势必会影响到其执行职务，降低行政效率，且由于地方政府主要负责人承担的通常是是较为重要的工作任务，最终导致的是公共利益的损失，这并非法治的初衷。

（三）将政府列为失信被执行人将影响地方经济发展

如上文所言，政府并不具有独立的财产所有权，即使被纳入失信名单也不会对其产生经济利益上的消极影响。但是，政府的信用形象对当地的招商引资和经济发展具有重要的影响。在市场经济快速发展的当下，各级地方政府都在积极招商引资以谋求地方经济的发展，地方政府作为对外招商引资的“脸面”，若因拒不执行人民法院的生效裁判而被列入“老赖”名单，其对外公信力将大大降低。即使财产债通过偿还而恢复到接近圆满转台，但是“信誉债”则很难弥补。长此以往，将降低投资商对地方政府的信赖程度。投资环境的不可靠，政府的招商引资工作必然受到不利影响，从而波及整体经济的发展，损害社会公共利益。

三、政府失信原因分析

由上文分析可知，地方政府于其特殊性并不能被纳入失信被执行人名单，若想解决政府失信这一严峻问题，必须找出问题的根源所在，方能提出有效的应对策略。

（一）政府法治意识淡薄

在西方社会，法院和法官在社会大众中的权威和社会认同感极大，国家机关和社会普遍尊重、服从法院的裁决，行政机关也愿意遵守法治理念，这就使得对行政诉讼的败诉方——行政机关的执行问题并不像我国那样的艰难。而在我国，有着数千年的人治传统，人治的观念根深蒂固，政府及其工作人员法律意识淡薄的现象随处可见。行政机关在行政服务中常以国家利益为“盾牌”，不时侵犯公民私权。而公民一旦为此与行政机关发生纠纷，诉诸法院，行政机关便通过权力的运作，轻而易举地“摆平”法院，迫使法院为政府自身利益保价护航。由此，行政机关对司法权威的漠视便不足为奇。

（二）政府失信惩戒机制缺失

政府失信惩戒机制的缺失主要表现在以下两个方面：一是对政府失信行为缺乏有效的规制措施，惩罚手段力度薄弱，并且对于部分规制措施，如通报上级机关、限制评优资格等，存在执行不力的问题，导致地方政府及其工作人员仅仅依靠个人道德品质进行自我约束，外部刚性规制措施缺失;二是政府失信的责任主体缺位，被列入失信黑名单的地方政府中，存在较大比例的“新官不理旧账”现象，以政府集体名义作出的行为成为政府官员相互推诿责任的借口，新任领导对前任领导欠下的债务往往置之不理，即便法院判决必须偿还也是公然出尔反尔，损害债权人的合法利益。

（三）政府财产界限不明

地方政府财产界限不明，导致这是法院不敢贸然执行的重要原因。虽然从理论上分析，地方政府可供执行和不可供执行的财产界限是分明的，即用于保障政府公务职能运行的行政财产不可执行，其余的普通财产可供执行。但在实践操作中，“区分难度非常大，政府部门账户上的钱经常没法判断用途”，若法院贸然划拨，很有可能会严重影响到地方政府公务职能的正常运行，造成严重后果。因此，造成法院在对地方政府采取强制措施时需要瞻前顾后，以致“畏首畏尾”，不敢贸然行事。

四、政府失信的应对措施

（一）加强法治理念宣传力度

如前文分析，当前法院对地方政府执行不力的重要原因之一在于地方政府法治意识缺失，缺乏私权保护观念。根据《=憲法》第十三条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”以及第四十一条第三款规定的“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，必须加强对地方政府及其工作人员的法治思想和以人为本理念的培训，使其树立自觉服从并履行法院生效判决和裁定的意识。

（二）建立健全政府失信惩戒机制

首先，应完善政府信用相关立法。法律规范的健全是惩戒政府失信行为的关键，在我国信用立法基本处于空白的情况下，应充分借鉴国外先进经验，加快建立健全信用法律体系，做到“有法可依”。其次，要加强党内约束。通过《中国共产党党内监督条例》等相关文件规范政府和党员的相关行为，并对失信领导干部实行严厉的党内处罚，将失信行为纳入其政绩考核，对失信情节恶劣的地方领导实行失信免职制度。最后，明确政府失信责任主体。严格执行领导干部离任审计，构建领导在任期过程中对债务交替的衔接制度，将地方政府责任人在任内形成的债务实现责任终身追究制度，提高地方政府的失信成本。

（三）明确地方政府可被执行财产的范围

地方政府由于其特殊性，并非其全部财产都能被执行，为了更好的保护双方当事人的合法权益，我们必须对地方政府的财产是否可被执行作出明确的界定。一般说来，地方政府的财产包括单位帐户存款和实物财产例如办公楼、各类办公用品、公务车辆等。在把其履行日常工作必需经费排除在外的情况下，其账户上的款项都可以作为执行客体。在对其账户进行最大限度划拨后，若仍然不能足额执行的话，是否可以执行地方政府的其他实物财产呢？由于地方政府的实物财产具有公益的性质，性质上和民事诉讼中当事人的财产有根本区别，一旦被执行了就有可能给地方政府的履行职务带来严重影响，从而妨碍了相关公共利益的实现，同时损害了地方政府的权威。为此，行政诉讼执行标的物原则上应当把地方政府的实物财产排除在外，树立公务财产免于被执行的原则。

但是有原则也就有例外，我国的部分地方政府除了上述公务财产以外还拥有许多商业性质的财产，例如招待所、休闲中心等非办公必需的场地以及超过配置的公务车辆等。这类财产有如下几个特点第一，非必要性。这些财产不是执行公务所必须的财产，此类财产的缺少不会对政府日常办公产生消极影响。第二，营利性。例如有的单位自己修建的招待所、餐厅等，不仅为本机关工作人员服务，且对外营业，并给地方政府带来一定的经济效益。第三，所有权属于地方政府。地方政府对这些财产享有完全的所有权，并非为第三人所有或者地方政府与第三人共同所有。对这些具有商业性的财产，应该纳入可被执行的范围，但应当注意的是，只有当地方政府的账户金额不足以履行判决义务时才能执行这些财产，实物财产只能作为最后的执行客体。