基础设施项目PPP融资模式研究

冯少杰　熊文萍　刘畅　高尚

【摘要】伴随着我国“一带一路”战略规划的实施和“城镇化”的推进，我国在国内外基础设施项目建设中的政府支出不断增加，基础设施项目建设中通过引入PPP融资模式（政府支出与市场私人投入的结合）可以有效缓解政府财政资金紧张问题，减少项目建设中的利益腐败现象，提高基础设施项目建设中的管理决策水平。但是由于我国在PPP融资模式起步相对较晚，相关法律制度不够完善，导致PPP项目融资过程存在着融资难，私人资金投机性强，相关法律建设不全面等等问题。本文通过对PPP融资过程中这些问题的研究，得出应对PPP融资过程问题的方法，从而为完善PPP融资模式提供合理的解决措施。

【关键词】基础设施 经济发展 PPP融资模式

一、引言

基础设施项目是一国企业和居民日常生产经营与生活的基础，同时也是促进一国经济发展的重要支撑，科技的进步与进出口贸易的快速扩张为我国经济发展创造了新的机遇和挑战，同时也对基础设施提出了更高的要求，长期以来我国基础设施项目建设全部依赖于政府财政支出和政府负债，这对财政造成巨大的支出压力，PPP融资模式通过引入市场资金参与基础设施建设可以增加项目建设中的市场资金支持，但是市场资金的逐利性与基础设项建设时间往往较长，资金回报耗时久的特点构成一对天生的矛盾，另外私人资金的引入必将使项目建设中的关系网更加复杂，进而导致项目建設面对更大的风险。因此，如何在保持PPP融资模式利益条件的基础上控制其可能产生的风险问题即成为PPP融资模式的重点所在。

二、文献综述

关于PPP融资模式的研究和应用，国外已经有了一定的研究成果和实际应用经验，英国政府最早于1982年开始应用PPP融资模式。Stephen（2006）通过实证分析来验证PPP融资过程中存在的风险问题，Mskin E（2008）分析了PPP融资过程所可以吸引社会资金的参与从而可以减少政府的债务风险。Gasiorowski P（2008）在帕累托最优理论基础上，分析PPP融资过程中的资本结构问题，为PPP融资提供了建设性的意义。Siemiatyki（2011）对英国1987年到2009年的PPP融资项目进行研究发现PPP项目的实施将产生利弊两种效果，即PPP私人资本与政府资本的合作可以促进创新发展但是会增加建设成本。Balu Y和Tawalare A通过由政府资与私人合伙两种融资操作来实施同一类似项目的研究得出与私人合作相比，政府资助的项目实施过程表现更好。

国内对PPP融资模式的研究总体要晚于国外，但同样也有一定的研究成果。李秀辉与张世英（2002）介绍国外PPP融资模式的应用的优势并对这一在模式在国内的应用前景进行了分析。吴绪亮（2003）通过对国外过去20年PPP融资模式参与基础设施建设的研究预测我国将掀起PPP融资模式的浪潮，并指出私人资本与贫困地区低支付能力间的矛盾。只通过微观和宏观方面的政策改革才能够促进PPP模式在贫困地区基础设施项目建设中的投入。冯锋和张瑞青（2005）通过对公共项目建设中BOT、TOT、PPP三种模式的比较。

三、我国基础设施项目PPP融资模式存在的问题

（一）融资结构单一化

截止到目前，我国PPP融资模式主要有：银行贷款、PPP基金，PPP项目资产证券化三种方式。但是由于基础设施项目建设时间长，所需资金量大，资金回收周期久并且PPP基础设施项目未来盈利存在着很大不确定性，因此私人资金多数不愿意以股权融资进入基础设施项目建设，所以尽管市场上有多种PPP融资模式，但是债权融资仍然是最主要的融资模式。即便所粗，基础项目耗时长所导致的金融风险、信用风险等原因的存在使得市场资金参与度仍然不高，最后商业银行贷款成为了PPP项目融资的主要来源。

（二）法律制度落后

PPP融资模式属于我国对国外项目建设融资模式的借鉴，但由于自身经验不足，我国对PPP融资模式的应用仍然处在初级阶段。目前与PPP融资模式有关的法律制度仍不健全，法律制度不健全就导致PPP融资过程不确定的风险大。由于基础设施项目多为公益性项目，公益性就决定了其收费定价方面受着诸多限制，然而社会资本的根本目的是逐利性，这就造成社会资本与政府初衷的相矛盾，进而导致私人社会资本在参与PPP项目建设中存在潜在的隐患一旦项目进行后，私人资本由于利益原因想要退出项目建设那么就有可能面临一些列的法律风险。此外，私人参与公共设施项目的根本目的是为了分担政府的财政支出风险，私人资本与政府在签订相关的利益合同是基于合同签订时对未来的预期，但是基础设施项目周期长，风险大的特点的存在基础设施项目在进行中政府一方可能会根据项目的发展情况而进行战略转调整，从而导致原有的合同失去其应有的保障效益，进而对私人资本方造成不确定的利益损失。

（三）社会资本参与度不高

就目前我国基础设施项目建设中PPP融资模式的资金来源来看，社会私人资本参与度远远落后于大型国有企业，一方面，基础设施项目较长的资金回收期，不确定的损失风向使得风险承受能力较低的民营企业望而却步。另一方面，由于私人资本风向承受能力不足，导致与大型国企相比，私人企业借款成本更高，因此，地方政府在融资选择时更青睐资本雄厚的国企、央企。这就使得私人社会资本的参与更加困难，使所谓的私人资本与政府结合变的名存实亡，偏离其引入私人资本来解决政府资金问题的初衷。

四、我国基础设施项目PPP融资模式问题的应对措施

（一）政府信用担保吸引多样化资金参与

基础设施项目建设中PPP融资来源的单一归根到底还是PPP融资模式制度设计上的不足多导致的。这不仅仅暴露出我国现阶段PPP项目融资过程所存在的问题，更为PPP融资发展提供了方向。基础设施本身的耗时长，风险大的特点就决定了PPP融资模式必须在政府的政策支持下才能有所发展，因此，政府部门要调整现行PPP项目融资政策，给予保险业、信托等行业政策上的优惠来增加PPP项目的投资吸引力。另外政府可以自身信用为担保来提升基础设施项目的信用等级吸引多方资金的参与，增加PPP项目的资金来源，从而更好地促进基础设施项目建设中PPP融资模式的实施。

（二）完善相关法律制度

PPP融资模式相关法律制度的不完善必将会增加社会投资人的潜在风险，因此通过对相关法律制度的完善可以来减少这种法律的漏洞，增加社会投资人的信心。首先，通过合理控制项目规模来缩短项目建设的投资期，从而减少项目建设周期过长而导致的法律保障的额不确定性。另外，通过加强PPP融资模式的监管，明确项目中不同部门间的产权和责任关系，如“钱权分离”有效避免多部门对同一权利的问题，成立项目的董事，监事。股东大会做到合规合法，权责明晰，从而提高政府部门的执行力，减少不必要的流程，提高项目管理决策水平。此外引入市场监管，避免政府专权而缺少监管的局面。可以明确项目建设过程的资金去向，有效控制和减少贪污腐败现象。从而达到政府与私人部门间平等分担风险的目的，从而达到私人与政府部门之间的相对公平，给予PPP融资有效地法律保障，促进PPP项目的顺利实施。

（三）完善私人资本参与的政策支持

私人资本的背后大都是中小企业，盈利是其生存的根本保障，然后基础设施项目往往是政府政策的产物这就从根本上决定了私人资本与政府方面的利益矛盾，只有晚上针对小微企业的相关政策支持，如引入第三方担保，保障中小企业参与的最低收益，另外还可以给予参与基础实施投资的小微企业税费方面的优惠，如对参与基础设施建设的小微企业基于3年里的税收优惠。此外政府方面要不断完善自身的信用，保证政府的良好信用，增加私人企业对政府的信任。从根本利益上保证私人资本参与基础设施的优厚待遇，才能够提高私人企业参与的积极性，激活社会资本的活力，使PPP融资模式不断地发展和发展，更好的服务基础设施建设。

五、結语

尽管我国很早就引入私人资本参与基础设施项目的建设，但是由于我国经济结构现状和制度法规的缺陷使得私人资本在参与基础设施项目建设方面举步维艰。我国从推行社会主义市场经济制度以来私人经济得到空前的发展同时也为我国的技术革命和科技创新提供了持续的动力，当前我国民营经济发展势头正旺，未来必将对我产生更大的影响。因此只有不断完善和发展私人资本进入和退出机制，给予私人资本一定的盈利空间，才能激发是资本参与的动力。此外还可以通过资本错配的方式，在一定风险范围内把资金风险分散开来，从而降低私人企业参与的不确定风险。另外政府方面可以政府信用进行担保引入保险公司等第三方担保机构，来保障私人资本参与资金安全性。政府还要加强自身的监管，做到权责分明，资金与权力分散管理，最大程度上降低腐败的可能性，保证建设资金的安全性。只有这样才能够从根本上保证私人资本的利益，才能发掘私人资本参与的动力，从而形成政府主导与私人参与的良性结合，促进我国基础设施项目的建设。