保障性住房投资主体协同路径构建研究

张元启

【摘要】本文通过强调“整合”和“协同”的“整体政府”这一概念构建了保障性住房投资相关利益者的协同投资路径，包括政府主导模式、合理定位、共同协商以及信息共享集体行动这四个方面。保障性住房投资相关利益者的协同发展机制能够实现保障性住房供给主体的协同合作，并能形成保降性住房发展的持续性和常态化。

【关键词】保降性住房 投资主体 协同合作

随着我国城镇化发展不断加剧，商品房的价格也在不断地攀升，房价与居民收入水平明显不相适应。如果连基本的“住”都无法解决，大城市吸纳人才的能力必将下降，中国的发展必然随之放缓迟滞，因此住房问题已经成为一个严重的社会问题。党的十九大报告更是指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

一、我国保障性住房现状

1998年，国务院发布了城镇住房制度相关的文件，停止了住房实物分配方式，逐步建立了住房货币化分配方式，并针对不同收入水平的家庭实行不同的住房供应政策，以多层次的住房供应体系来保障居民的“住房权”。但伴随着保障房建设工作的推进，出现了诸多问题：保障房投资建设资金来源渠道单一，资金规模不足，保障房供需失衡;由于制度的不完备，保障房市场化倾向显著，保障化倾向不足，特别是经济适用房与部分享受住房保障资源的人群的收入不匹配。1998年房改目标未能实现的根本原因在于保障性住房各投资主体没有根据保障性住房的福利性质和房地产的市场机制对自身性质及内部结构进行清晰的职责定位，从而不能建立保障性住房各主体的协同发展机制。因此，明晰相关主体的本质及协作发展机制，构建保障性住房投资主体协同路径是解决这一问题的关键。

二、保障性住房投资主体协同路径构建

（一）以政府为主导

相较于保障性住房供给体系中其它利益相关方，由于政府对公共权力最大程度的掌握、对社会资源绝对的分配，因此在保障性住房投资主体的协同合作过程中，政府以全局性视角及时掌握不同参与者的状态及它们之间的合作情况。为保证保障性住房的可持续发展，首先，政府需通过完善的法律法规明确非政府组织和其它投资主体在保障性住房建设、运营管理过程中的合法性以及应享受和承担的权力义务，所获得的利益，合理配置资源，推进各主体单位或社会力量积极参与保障性住房的发展建设;其次，政府应合理设置与市场之间的关系，保障性住房的发展最终通过市场来实施，市场和政府的关系是相辅相成的，政府需要市场资源和机制的支持，以此提高资源供给效率，市场需要政府为其创造有序的竞争环境，协调各方利益;最后，通过财税、户籍制度的改革建立正确的住房市场供给制度，杜绝利用保障性住房套利行为，形成不同住房供给渠道，去掉商品房的资本化特征，重建多层次的住房体系以及多层次的住房投资体系。

（二）合理定位

政府对保障性住房的合理定位是实现保障性住房多层次供给体系目标的关键所在。政府必须将保障性住房产业正确定位于准公共产品，而非带来经济效益的产业，并完善相应的责任机制，主要包括对立法、政策、资金、技术人才等层面的完善和支持。如果将保障性住房定位于能带来财政收入及政府业绩的产业，那么大部分政府工作部门仍将注意力放置于传统的保障性住房开发建设方面，未能对保障性住房进行专项化、系统性地研究和总结，未能对保障性住房目前作为准公共产品的重要性和紧迫性予以充分认识，具体工作的开展缺乏力度和强度。在成本投入增加及利润空间压缩的背景下，地方政府缺乏积极性的情况下，只有将其定位为准公共产品，才能确保中低收入人群，特别是低收入人群的住房权。保障性住房属于准公共产品，不可能完全依靠市场来发展，有些方面必须由政府来推动。

（三）多层次投资主体协同合作

（1）中央政府和地方政府之间的协同合作。在房地产市场的管理和调控方面，地方政府和中央政府的出发点和决策目标不尽相同。地方政府希望投资产业链长的房地产业带动城市建设发展，中央政府考虑的是房地产市场发展要平稳、可持续，一方面高房价降低了全民的社会福利水平，另一方面高房价形成的资产泡沫严重影响国家金融的稳定。因此，这些年几乎所有的限制房地产市场发展的政策都是中央政府至上而下强令地方政府执行的，绝大多数促进地方房地产市场发展的政策和规定都是地方政府自行制定并强力推行的。同时，也造成地方政府投资建设积极性难以调动，保障房建设质量不高，入住率低等现象，因此中央政府和地方政府的协同合作不可能依靠行政命令来强制实现。

（2）政府和保障性住房开发商之间的协同合作。政府和开发商的协同合作，充分发挥了市场机制的作用，保障性住房的建设规模和质量能够得到保证，因此，政府和企业共同参与保障性住房的建设，并构建它们之间的均衡机制显得尤为重要。政府以相关企业为纽带所建设的投融资平台就不失为一种良好的均衡发展机制。2009年江苏常州设立了“常州公共住房投资公司”，这种政府通过国有企业参与保障性住房的发展模式，是政府利用市场化模式来转变其公共职能的有效模式，是企业作为市场主体参与公共事业的积极性的保证，满足了保障性住房项目大规模建设资金以及市场化运作的需求。

（四）信息共享并集体行动

加强保障性住房管理的信息化，建设保障性住房信息共享协同平台。首先，该信息系统要设置接口与各部委的信息系统组建网状信息系统，实现住建部、財政部、人民银行、税务总局、民政局等部门信息的共享，保证住房保障系统信息交流的充分性和流畅性，促进住房保障系统各部门“被动”的接受保障性住房政策及建设信息，推动各部委的协同发展;其次，通过网状信息系统主动收集企业、非政府组织和民众对保障性住房发展的反馈意见。系统在获取相关信息后，进行分类整理，按系统各主体设置的条件进行判断并筛选，各主体迅速获得相应的信息，由此避免工作的重复交叉，并建立起主体之间的互动响应、良性循环机制及评价反馈和纠偏机制。

在建立保障性住房信息平台的基础上，各主体采取集体行动能更好地解决系统内部因反复协商、沟通、反馈等过程所产生的内部成本消耗问题，这种集体行动机制通过确立主次关系，解决“搭便车”的困境，更好地确立主体之间协同合作的关系，系统中的参与者同时兼任了“实施者”和“监督者”的角色，在执行行动流程的过程中，一旦出现信息不畅，行动偏差的问题，各投资主体积极通过协商进行纠偏。

三、结语

政府主导机制、合理的定位机制、共同协商机制、信息共享及集体行动机制所构建的保障性住房运行机制能够实现保障性住房投资主体的协同合作，并能形成保障性住房发展的持续性和常态化。