公交优先从口号落到路上

应琛

上海出行方便吗？

方便！用数字说话，这里有全国最长的轨道交通——在2015年中国地铁城市榜单上，上海以617公里运营里程继续卫冕全国第一宝座，上海中心城区每隔600米就有一个地铁站;此外，这里还有多达1450条的地面公交线路，在中心城区也已基本做到500米半径内站点的覆盖。

“上海最美的公交车站”南浦大桥浦西公交车枢纽站。

但上海堵吗？

堵！文艺点的说法是：诗在远方等着，我却苟且地堵在路上。统计数据则显示，早高峰时，上海8条轨交线路高峰断面满载率超过100%，人民广场、世纪大道等多线换乘的枢纽站高峰客流密度2.5人/平方米，基本上就是人贴着人。2015年，上海市快速路常发性拥堵区段达到9个，中心城地面道路常发性拥堵区域14个。常发性拥堵区域呈现出以中心区商业办公为主的区域，逐渐向内中环区域扩展的特点。

这些年，为缓解城市交通拥堵、减少空气污染，选乘公共交通工具出行的倡议越来越响亮。实际上，公共交通也的确是绝大多数群众出行所倚赖的主要交通方式。

上海浦东最大规模纯电动公交停车场启用，首批64辆纯电动公交上路。

“解决上海特大型城市的交通问题，核心是要坚定不移推进落实公交优先战略！”上海市委副书记、市长杨雄今年3月在上海市交通委调研时强调，要按照《上海市交通发展白皮书》的既定方针，继续大力发展公共交通，着力完善城市综合交通体系，依法依规严管交通，通过几年不懈努力，把上海综合交通面貌、秩序和管理提升到新的水平。

同济大学科学研究院副院长，交通运输学院教授陈小鸿在接受《新民周刊》采访时也指出，“十三五”期间，上海仍处于交通系统发展的黄金时期，但无法沿用以基础设施增长为主的解决方案，必须转变发展理念与路径，将公共交通优先发展放在城市发展首位，实现更绿色、更可持续的交通发展。

最适宜公交出行的城市

那还是2006年，刚从学校毕业的许霆对自己的通勤体验感到很糟糕：徐家汇、人民广场这样的市中心商业圈，堵车很厉害，地铁也挤得很，线路少，不方便。于是，在上海工作了一年后，他选择离开上海，成为了一名“北漂”，没想到很快又陷入另一个纠结之地。

2010年，当许霆再次回到上海时，对上海交通的变化倍感惊奇。当时，他在静安区找了一家酒店，每天外出公务，经过上海最繁忙的市区，路上车不算多，基本顺畅，约个吃饭赶个点儿，也没碰上特别不靠谱的堵车。地铁网线更发达，似乎走不出几个路口，就看到地铁站口了。

这一年，许霆多次来上海出差，无论是高峰期和非高峰期，打车或者坐地铁，除了票价有点贵，许霆整体感觉居然是“还成”，“比2006年好了很多”。

这几年，许霆每次来上海，几乎都会看到一条新的地铁线路开通。上海世博会召开前，上海轨道交通实现了11条线路，420公里运营里程，282座车站数的网络目标。这样的建设规模和速度，被世界地铁协会（COMET）称为“世界城市地铁建设发展的奇迹”。

因为业务的关系，许霆需要多次从市区赶到嘉定区。这条漫长的路程，以前只能坐汽车，虽说是城市公交，也和长途汽车无异，摇摇晃晃，拥堵难行。直到2009年12月31日轨道交通11号线江苏路——嘉定北站通车，嘉定告别了零地铁的历史。之后，选择搭乘11号线出行的人越来越多。曾经市民出行主要选择的公交车，比如沪宜公路上的北嘉线、沪唐线和上嘉线，也因此得到了缓解。

这些年，随着上海轨道交通的高速推进，线网越发密集，许霆越发喜欢来上海出差，“到哪儿，都可以通过公共交通来实现。”

许霆说，有的时候，他可以一个下午拜访三个客户，13点在杨浦区，15点到徐家汇，17点还能准时出现在静安寺附近，“这在其他很多城市是铁定会迟到的。”

此外，许霆多次在站台看到，一些腿脚不便的人，坐着轮椅，或拄着拐杖，都能独立进出地铁，这得益于无障碍设施的完备。而每个站点，都有若干个出口，通往所在地附近重要的楼宇机构，避免乘客上上下下的麻烦。一些很小的细节也被考虑到，比如凡有楼梯处必有斜坡通道。这一点，对于外地来沪手拎大包小箱的人来说，非常体贴。

7月19日，高德地图发布了《2016上半年中国主要城市公共交通报告》（以下简称《报告》）。在综合了城市站点覆盖率、城市出行成本、城市线路数量以及城市公交线网密度四个方面后，《报告》显示，在城市公交系统的发达程度以及民众乘坐公交出行的便利程度上，上海和厦门并列榜首，领先国内其他主要城市，成为最适宜公交出行的城市。

“上海是我国最早有公共交通的城市，早在1908年就有了公交线路。”陈小鸿告诉记者，目前上海拥有近1.7万辆公交车，加上轨道交通，“以同等面积和同等人口的规模来看，上海公交运量可能比北京还多，上海每人每天坐0.75次公交，这个水平不说是绝对第一，但也是名列前茅的。上海交通的管理能力和服务同样是名列前茅的，线路比较多，也比较便利。”

《报告》亦对城市公共出行成本进行了计算。结果显示，北上广深的公共出行成本普遍较高，主要原因是城市较大，公交乘坐价格稍高，而且郊区出行成本高。其中，上海的综合出行成本排在第二。

在陈小鸿看来，上海的公交费用虽然不便宜，但也不贵。有一点值得注意，上海的公交票价仍然是1999年之前制定的。在人工、燃料成本都翻倍的今天，票价一直没有变动过。“一个好的公交企业不可能不盈利。香港的公交其实挺贵，但是低收入人群可以申请交通补贴，香港鼓励民众乘坐公交，政府、企业、民众是一个合作共赢的关系。”

2016上海国际车联网与智慧交通展览会在上海新国际博览中心开幕，让参展者更接近“智慧交通”。

陈小鸿表示，城市的公共交通成线成网后，一定是基于换乘的系统，“在换乘上已经给民众添麻烦了，如果不能在票价上有所优惠是行不通的。”

上海是比较早采取换乘优惠政策的城市。记者从市交通委了解到，公交换乘优惠措施主要是为了减少市民出行成本、有利于线网优化的推进，以及提高公交卡的使用效率。

2006年11月6日，公交换乘优惠率先在市中心延安路沿线的43条公交线路上试点，当时仅针对空调车，乘客每次乘行距上一次乘行时间间隔在90分钟以内的，实行0.5元/次的票价优惠。2006年底，换乘优惠扩大至市中心的73条公交线路。至2007年6月25日，根据当年市政府实事任务的要求，换乘优惠又扩大至内环线以内所有公交号码线路，合计409条，约6900辆空调车。2007年10月27日起，轨道交通线路（磁悬浮除外）也纳入公交优惠换乘范围之内，同时优惠幅度由每次0.5元提高至1元。2009年4月1日起在市中心400多条线路实施优惠换乘的基础上，推出了扩大换乘优惠措施，全市所有线路、所有公共交通车辆实施优惠换乘，优惠时间从90分钟延长到120分钟。

事实上，上海早在上世纪80年代末第一次做交通规划起，就提出“公交优先”。“公交优先发展，首先需要对其内涵有明确认识。”陈小鸿表示，公交优先的目标绝对不仅是解决交通拥堵问题，通过公共交通优先发展能够使得能源和土地的利用效率提高， “上海作为特大型城市就更不用说了，要成为全球最重要的经济中心，要靠一定的开发密度和强度，最终只有用公共交通才能支撑。”

超速长大城市的考验

尽管上海的公共交通发展在全国处于领先地位，但如果从空中俯瞰，每个工作日的早晨和傍晚，拥有2400万常住人口的上海，都在进行一场壮观的、全城范围内的市民大流动。这种流动的突出特征之一，就是“拥挤”。这既是这个城市的活力，也是这个城市的烦恼。

有地铁乘客在接受采访时就说：“堵，早上的时间基本上是带着饼干上去，拿着面粉下来。”

对此，上海申通地铁集团规划技术部副部长、高级工程师陈烨表示，客流预测是当初线路建设规模的重要依据，而城市人口的预测指标则是客流预测的基础。“当时做规划的时候，我们预测到2020年，上海的常住人口为1600万，但现在城市的规模和人口增长远远超过了原来的预期。”

陈小鸿也承认，当初交通规划的预见能力不足，尤其在人口问题上。“过去的三十年里，中国城市包括上海都是超常规发展的。规划永远是选择题，因为资源是受到制约的，是在限定条件下做决定。但是，在发展过程中，我们的经济的能力和实力也是同步发展的。”

另一方面，从20年来的客流增长看，上海已度过了客流培育期进入快速增长期，越来越多的人出行时首先会选择轨道交通。

“其实从整个轨道交通网络来说，客流分布并不均衡，很多线路一半长度在市中心区域内，一半在外面，往往是市中心区域客流密度很大，而出了市中心，客流大幅降低。”陈烨说，“同时，上海仍是一个向心型特点的城市，居住可以不在市中心，但工作、办事都要到市中心，这使得潮汐式的交通流非常明显，早上是往市中心方向很拥挤，下班后则相反，这需要在城市发展模式上予以重视。”

据统计，今年上半年上海地铁累计运送客流16.4亿人次，同比增长12%;上半年单日最高客流1152万人次，日均客流905万人次。客流量的不断增长，使地铁运营面临了新的矛盾。为此，今年虽然没有新地铁线路建成，但是，地铁运营部门继续“挖潜增效”，通过增购列车、增能、车站改造等措施“补短板”，提升地铁运营水平的安全系数。

申通集团运管中心总经理助理朱利敏向记者介绍，在调度指挥上，首先是优化运营图的编制，“根据不同的客流特点，更加细化工作日以及节假日的运营图。而在一些有展览、比赛的站点设置定制化的保障运营图。”

第二，则是备车的固化开行，以及高峰时期备车的灵活调整。如世纪大道站的早高峰、陆家嘴站的晚高峰，这些时段，地铁备车都是规定好时间加开。而像暑假期间，人民广场晚上10点过后，遇到周边商场同时下班，突然出现的大客流，通过站调联动，就会执行备车的临时加开来缓解客流。

“现在，主要车站高峰时期，行车间隔都在2分钟左右，有时双向车辆同时到站，站台的疏散能力不能应付。”朱利敏补充道，这时，通过调度的人工干预，不让两边车辆同时到站，以此来减少站台疏散的压力。

同时，地铁运营部门也从硬件上对这些重要车站进行了结构性改造，以提升这些车站的垂直能力及疏散能力。“另外就是临时交路的调整。上海列车运行的模式有很多种，有大小交路，有单一交路，有主支线段，有共线运行。以1号线为例，一种是到富锦路的，一种是到火车站的。如果富锦路附近的客流增加了，就可能会将原本在火车站折返的车，直接开到富锦路。”朱利敏强调，上海地铁采用的是国际上通用的信号系统，任何调度的前提都是保障通行。

专用道要真正专用

相比地铁，人们对地面公交的满意度没有多少提高。

调查显示，2014年上海市公共交通日均客运总量为1521万人次，较2009年上升34.8%。其中，轨道交通日均客运量达到775万人次，公共汽（电）车日均客运量为730万人次，轨道交通日均客运量全面超过地面公交。

乘客不愿意坐公交车的最大原因是——时间不能确保。“对于地面公交而言，需要解决的是准时和便利的问题。再怎么挤，大家还是愿意选择地铁，因为它在准时性上是非常可靠的。”陈小鸿分析道。

2012年12月29日，国务院正式发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，将“公交优先”提升至前所未有的国家战略高度。

“指导意见出来后，2013年，上海向交通部申报要创建公交都市，并希望最终能够建成一个具有国际示范效应的公交示范城市。”上海市交通委道路运输处副处长王建军说，公交都市的创建就是落实公交优先的抓手，所以第一步就是要通过建设公交专用道来提升速度，“我们提出了中心城公交平均速度12-15公里/小时，但是在专用道上要达到15-20公里/小时的车速，这个目标如果实现就会提高对市民的吸引力。”

有人说，上海道路较窄，设立专用车道有难度。但陈小鸿认为，并不是说车道不足三条就无法规划公交车专用道，越道路拥堵的地方，只要有客流量，就越要开设公交车专用道。“这其实就是‘公交优先的本意和体现。公交客流走廊上要有成网的专用道系统、与公交线网挂钩，这样专用道的效益才能大大提高。”

目前，上海有公交车专用道310公里左右。针对其使用效率不高，王建军分析称，第一，存在私家车、非机动车占用专用道的情况;第二，上海的专用道几乎设置在道路最右边，就会受到右转车辆的干扰。

公交车专用道无法保证专用，造成的后果就是信号优先也无法实施，因为信号优先是针对专用道的，前提是确保公交车专用道上行驶的是公交车。

通过年初开始的交通整治行动，上海公交专用道使用效率提高了很多。今年交警部门在公交专用车道上已经安装了大量的电子警察，王建军表示，以后对专用道的管理、处罚也会越来越严格，“为公共交通的便利，私家车势必要受到一些限制。”

王建军指出，现在还存在专用道网络不连续的现象，但“十三五”期间500公里公交车专用道的实现，将会解决这一问题。

在公交服务比较好的国外城市，几乎每条公交线路都有详尽准确的时刻表，车辆准点到站率很高。这样一来，哪怕车辆间隔时间较长，乘客也可根据时刻表安排自己到站候车的时间。

陆家嘴金融贸易区，排队等车的市民。

“这方面我们也在努力，前几年我们做了上海与东京公共交通对标的研究，其中一项就是关于公交线路时刻表在站点公告。”王建军坦言，上海的难点在于道路拥堵很难保证准时，“希望专用道建设以后，时间方面能够得到保证，时刻表就会愈加精确。”

近几年，随着信息化程度提高，对于中心城区所有的公交线路，两大公交集团都已经形成了集群调度系统。

“所有的车辆都安装了GPS，一个人可以同时调度三到四条线路，对有效控制车距和时间是有利的。”王建军告诉记者，现在除了部分站点的显示屏之外，市民还可以通过上海公交的APP查询公交线路的动态信息，“目前中心城区的所有线路都可以查询到，郊区的线路到2017年年底也要全部进来了。”

“但我们的终极目标是实现静态时刻表。”王建军透露，根据交通委的要求，今年年底之前所有“最后一公里”线路都要做到时刻表公示，因为这些线路基本上是从地铁到小区3-5公里的距离，相对可以控制。

在王建军看来，低票价并不能更好地吸引客源，目前上海公交票价与广州、深圳差不多。“北京曾经实行的低票价对上海的影响很大，但是我们最后认为不能效仿北京低票价的模式。”王建军表示，解决城市交通问题需要解决主要矛盾，上海公共交通的主要矛盾是结构上的问题，例如城郊接合部公共交通还是不方便，公交的品质有待提高等，“今后，我们可能会推出更多种类的车票，有一定的优惠，给不同出行需求的市民。”

王建军说，接下来上海公共交通的重点工作，即结合轨道交通和枢纽建设、大型居住社区（保障房基地）开发、边远小区配套、城乡一体化建设等，及时优化调整公交线路，“中心城区以提高主干道营运效率为重点推进重复线路的优化归并，城郊接合部及郊区新城则以提高服务水平为重点加强区域公交线网的布设。”至2017年，公交站点内环内300米服务半径全覆盖，内外环之间、郊区新城内部和新市镇500米服务半径全覆盖，全面形成以轨道交通为骨干、地面公交为基础的公共交通网络。

向精细化管理转变

记者了解到，上海市创建国家公交都市的目标是：构建以轨道交通为骨干、公共汽电车为基础、水上轮渡为补充、慢行交通为延伸，通过综合交通枢纽紧密衔接的，安全可靠、经济适用、便捷高效、低碳智能的城乡一体化的公共交通综合体系。到2017年，全市公共交通日均客运量达2000万乘次（不含出租），中心城市民群众选择公共交通出行方式的比重达到50%（不含步行），其中轨道交通占公共交通客运量比重达55%;公共交通占机动化出行比例达到67%。

近日，上海市城市总体规划（2015—2040）提出，要强化“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，建立由区域城际铁路、轨道快线、城市轨道、中低运量轨道等构成的轨道交通系统。

6月25日，延安路中运量公交系统工程正式开工建设，2017年1月有望贯通。

所谓中运量公交系统，其运量介于轨道交通的大运量和跟普通公交之间，每天运输人次在一万人以上，速度较快并拥有专有路权。

“建设公交都市，可以通过很多方式来实现。第一种是有轨电车，目前松江有两条在建设。由于地铁成本比较高，不能指望郊区完全依靠地铁，因此中运量系统对于郊区新城的交通需求来说是比较合适的。”王建军解释道，“第二种是BRT，即快速公交，现在在奉贤南桥到东方体育中心规划了这样一条中运量系统，采用的是路中式专用道;第三种就是延安路中运量系统，也是一种路中式的专用道。”

据王建军介绍，延安路上原本的公交车专用道都在最右侧，现在要改到路中。在选车方面，主要选用了18米长和12米车长的双源无轨电车。延安路中运量公交线路设有25个站点，站点间距大约是500米，自西向东横贯闵行、长宁、静安、黄浦四个区，首末站分别位于外滩和申昆路，平均站间距730米。

“中运量系统要实现快速出行的效果，路权要得到保证，经过交叉口的时候信号要得到优先。现在延安路上有62条公交线路，其中28条线路需要撤销或者修改线路，合并等等。”王建军表示，调整将分为三批进行，第一批有10条线路为了配合施工已经在做了;还有一批复线程度比较高的线路，则要中运量开通当天同步来做这件事，例如71路重复路线将被撤销，然后沿着原71路就开一条短驳线与它接轨，“价格1块钱，然后换乘中运量，不增加出行成本。”

另一方面，规划还提出要有效解决“最后一公里”交通接驳问题。对此，陈小鸿表示：“现在，大家都在忙着开通‘最后一公里接驳，但这接驳究竟该怎么接？又接驳到哪儿去？都需要事先详细调研，这样开出来的线路才有人乘坐，才能真正解决百姓的出行需求。”

上海主干道上公交密度比较高，但是支小路网的密度还不够。如果没有末端网络，道路连通不仅不可能便捷地做到“门对门”，公共交通线路要依赖道路，更是做不到“点对点”。因此，陈小鸿建议，“最后一公里”的衔接问题，首先要先解决断头路、道路宽窄不一等问题，同时完善支小道路的路网结构、密度，及支小道路的路况质量等问题。

其次，建立在支小道路基础上的“微循环”公交服务，必须兼顾联通、便利、路网串联，这都需要精细化的设计和管理。

像小陆家嘴区域的“微循环”公交——金融城一线、金融城二线，设计的目的就是将从2号线出来的白领送至各个写字楼。这些公交线路，每个站点间隔不长，一般200米-300米左右，上下班高峰白领都会自觉排队等候。在陈小鸿看来，“微循环”服务需要有精细化的设计，既要考虑百姓的出行需求，也要考虑运营成本，并不是简单开一条线路即可。

在上海，地铁主要发挥长距离的效益，而中短距离，尤其是短距离的出行，则应交给公交。王建军说，交通委将进一步优化公共汽电车与轨道交通的紧密衔接，原则上公交中途站距离轨道交通站点出入口距离不超过50米。在轨道交通外围换乘枢纽和终点站，因地制宜地适度建设P+R停车场，统筹考虑出租汽车停泊点。积极发展灵活便捷的小型公交接驳方式和公共自行车租赁网络，形成服务于大型居住社区、商务区、商业街区的，多层次、多样化的“最后一公里”接驳方式。

同时，上海市交通委也在敦促公交企业开始进行精细化管理，“发班、调度都需要有时刻表意识，我们交通委会对它们有一定考核。”王建军说。