城市轨道交通投融资模式选择探析

陈佳慧 彭舒悦 孙志毅

【摘要】新时期，伴随我国经济发展水平的提高，城市轨道交通的需求量也不断增加，城市轨道交通投融资模式的选择成为了热点问题。本文在其他学者的研究基础上，通过分析以政府出资为主的投融资模式以及PPP、BOT、BT、TOD投融资模式的特点，结合一、二、三线城市的总体发展情况，提出一线城市应选择以社会资本为主，二线城市应选择以政府资金与社会资本同时为主，三线城市应选择以政府资金为主的投融资模式。

【关键词】城市轨道交通 投融资 PPP模式 城市发展

一、引言

城市轨道交通是一个城市的核心基础建设，属于准公共产品，因此具有较大的公益性，此外，其还具有投资规模大、建設周期长、资金回收期长、正外部性效应等经济特性。发展城市轨道交通能够提高城市竞争力，有利于城市的可持续发展。投融资模式是投融资活动的具体表现形式，包括投融资主体以及投融资方式。

我国城市轨道交通正处于快速发展阶段，根据国家发展和改革委员会资料，截至目前，全国有43个城市的城市轨道交通建设规划获得批复，规划总里程约8600公里。城市轨道交通的快速发展需要大量的资金支持，因此在投融资模式的选择上要考虑多个方面，不同的投融资模式适用的情况不同，首先要了解不同投融资模式的特点，再根据城市经济的总体发展水平、当地的财政状况、房地产以及商业发展水平做出选择。

二、城市轨道交通投融资模式类型

从投融资主体来看，城市轨道投融资模式可以划分为以政府出资为主的投融资模式和政府与社会资本共同出资的投融资模式两大主要形式。根据投融资方式的不同，又可以将这两大主要形式划分为更为具体的投融资模式。

（一）以政府出资为主的投融资模式

以政府出资为主的投融资模式是最为传统也是最初实行的城市轨道交通投融资模式，主要依据国家税收和财政拨款以及以政府信用担保的贷款作为建设城市轨道交通的资金来源。

1.政府直接投入

政府直接投入是指不依靠社会资金，直接靠地方税收、地方财政拨款等来建设城市轨道交通，由国家投入运营、国有企业垄断经营，并由财政补贴实现盈亏平衡，基本上不开放周边的土地开发权。该模式的优点是投资结构单一，因而投资成本和运营成本都比较低。该模式的缺点是仅仅依靠政府财力，给国家财政带来巨大压力，也会影响城市轨道交通建设的时长和质量，如北京地铁复八线，仅长13.6公里，但由于资金短缺，致使其修建工程长达10余年才得以完工。

2.由政府主导的负债型模式

该模式是政府出一部分资金，剩余部分资金依靠政府信用提供担保，以发行债券、银行贷款等方式筹集。该模式的缺点是融资成本比较高，虽然减轻了一时的资金压力，但后期还款和利息的支付会加重国家和企业的负担，政府要持续支付财政补贴，以保证后续工作的正常进行。但是同第一种模式相比，在大力建设城市轨道交通、急切需要资金但资金短缺的情况下，该模式在缓解财政压力方面仍有一定的积极作用。

（二）政府与社会资本共同出资的投融资模式

由于财政资金难以满足当今城市轨道交通建设的资金需求，因此在以政府出资为主的投融资模式的基础上，发展出了政府与社会资本共同出资的投融资模式，倡导投资主体和投资渠道的多元化，打破了以往传统的单一投资主体结构。政府与社会资本共同出资的投融资模式主要可以概括为以下四种：PPP模式、BOT模式、BT模式以及TOD模式。

1.PPP模式

PPP（Public-Private-Partnerships）模式，译为“公私合伙制”，即政府将部分责任以特许经营权的方式转移给社会主体，并与之建立“分担风险、共享收益”的合作伙伴关系。PPP模式最先由英国政府于1982年提出，在国际上推行已久，但在2003年才真正在中国得以运用，如北京地铁四号线的建设。

PPP模式能够在一定程度上减轻政府的财政负担，实现了投资主体的多元化。但PPP由于引进时间较短，国家还没有一套完整的法律体系对其进行约束，同时也没有完整的运行体制控制其运行方式，可能会存在虚假招标、借PPP模式变相举债融资的现象，同时现有的审批模式与PPP模式之间存在冲突。

2.BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）模式，译为“建设-运营-移交”，是指由其所在的当地政府对本项目进行特许，与非政府或私营企业签订授予特许权的协议，由企业负责轨道交通的建设，提供资金，企业以特许期限（通常为30年）内轨道交通的盈利作为回报，特许期满后，企业将本项目移交给政府。一般认为PPP模式包含BOT模式，虽然BOT模式是PPP模式的一种衍生物，但二者之间仍存在一定程度上的差异。PPP模式实质上是政府和企业同时对项目负责，共同参与投资并承担项目风险；而BOT模式则是政府将权利授予企业，企业几乎承担所有风险。

BOT投资模式有效地缓解了政府部门的投资压力，同时也分散了政府投资的风险。由于获得特许权的企业不仅可以为国企，也可以为外企，因此，在运用外资建设轨道交通的同时，还可以学习和吸收国外先进的技术和管理经验。

在我国，BOT模式已经得到了成功的运用。如深圳地铁四号线二期工程，采用了BOT模式，深圳市政府将特许经营权授予港铁，由其负责四号线二期工程的全额投资，同时保障运营，取得了前所未有的成效。

3.BT模式

BT （Build-Transfer）模式，译为“建设-移交”，是BOT模式的一种变形。在轨道交通项目建设的初期，项目由企业承包进行投资和建设，建设完毕并验收合格之后，企业再将其有偿移交给政府，实现项目所有权的移交，由政府进行后续的运营管理。

BT投资模式也能够缓解政府资金不足的问题，分散投融资风性，引进先进的技术和方法，确保轨道交通建设的快速、有效进行，同时由于企业承担了建设初期的所有工作，负责提供人力和物力，从而可以在一定程度上节约成本。BT模式的缺点和BOT模式大致相同：第一，前期准备的工作量大，增加了时间和金钱成本；第二，投资企业需要筹集和投入大量资金，因此会承担更大的风险；第三，对于政府来说，选择一个合适的投资企业至关重要，所以，在某种程度上来说，政府也会承担一部分建设风险。

目前，在我国建设地铁的城市中，有不少利用BT模式融得资金的地铁线路，如北京地铁奥运支线融资143亿，深圳地铁五号线融资120亿等。

4.TOD模式

TOD （Transit-oriented development）模式，译为“公共交通导向”的开发模式，即以公共交通为枢纽，综合建设周边环境，以城市轨道交通的站点为中心，以十分钟以内的步行路程为半径建立慢行空间，在此发展集商业、文化、教育、居住等为一体的城区。TOD的概念由新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普提出，是新城市主义最具代表性的模式之一，提倡土地的综合利用。我国约16年前引入该模式，并在部分发达城市进行规划、试验，其中深圳市效果显著，香港政府更是将其运用得当，建立了较为成熟的运行体系。

TOD模式不同于以上三个模式，以上三个模式是在建设之前的投融资，而TOD模式则是在城市轨道交通建成之后，根据城市轨道交通的正外部性效应，充分开发和利用轨道沿线周边的土地资源，由土地增值效应和经营所得的收益反哺城市轨道交通来实现融资。

TOD模式属于较为理想化的一种融资模式，如若开发城市经济水平不佳或是开发区域商业发展不景气，那么周边所得收益就不能弥补轨道交通建设的资金空缺。目前，我国内地对TOD模式的运用还不够成熟，一方面没有相应的法律法规加以约束，另一方面也没有相应成熟的开发模式。但根据香港政府的经验，可以看出TOD模式通过综合开发土地资源，能够使各相关利益方的效益最大化。

三、不同城市对城市轨道交通投融资模式的选择

为了解决日益增长的人口数量和规模有限的交通运输之间的矛盾，并在一定程度上缓解道路交通拥堵问题，城市轨道交通的建设越来越重要，不仅只有北上广深等特大城市需要轨道交通，其余城市的轨道交通建设也被提上日程（表1）。在城市发展的不同阶段，政府和企业所能提供的资金和资源支持各不相同，因此最终可供选择的投融资模式也不相同。

1.一线包括超一线城市应以社会资本为主，财政资金为辅

一线城市的经济体系发展良好，政府和企业都有着优越的财力基础，尤其是社会资本财力雄厚，且城市轨道交通的建设发展已处于中后期阶段。根据中国城市轨道交通协会披露的發展报告，一线城市修建的地铁数量最多、申请在建的数量也最多，单一投资主体无法满足修建众多城市轨道交通的资金需求。因此，一线城市的轨道交通的投融资模式已经脱离了最初的完全由政府财政全额负担投资模式，并逐渐从政府主导的负债投资模式转型成为了现在的政府主导市场化投资模式，企业成为资金来源的主体，如北京地铁建设初期政府的投资比例达100%，后期的4号线就采用了PPP市场化投资模式。

此外，由于发展速度较快，城市房价高昂，普遍大于50000元/平米，通过开发土地可以获得巨大的利润。再加上轨道交通体系也较为成熟，一线城市对于轨道交通的投融资也采取了TOD模式，运营地铁的企业获得了周边土地的开发使用权，对地铁周边的土地资源进行合理的开发利用，形成强大的现金流和资产，如深圳的部分地铁就是利用这种模式，开发和运营周边土地的收入可以满足轨道交通线路建设所需的投资。这种开发模式推动了城市经济的发展，更重要的是通过开发获得一定的产出和收益，再用于轨道交通的建设和持续运营，形成良性循环。因此，对于一线城市来说，通过市场化的方式，引入社会资本对其建设进行投资，不仅可缓解政府财政资金的压力，同时还可使轨道交通的规模不断扩大。

2.二线城市应以财政资金与社会资本同时投入为主

二线城市的经济发展较为稳定且呈上升趋势，有着较好的财力基础。但由于二线城市相较于一线城市来说，客流量较少，出行距离总体较短，其轨道交通发展阶段还处于早期或中期，整体发展体系并不成熟，同时房地产、商品经济的发展不如一线城市，无法实现TOD模式的自给自足，需要政府和社会企业共同承担起促进轨道交通发展的责任。因此，二线城市的轨道交通投融资模式并不是政府直接全额投入资金的模式，而是政府在出资的同时，还要提供担保，引入企业投资，即政府主导的负债型模式。

由于二线城市的发展状况也较为迅速，城市房价近两年来持续上涨，大多数都突破了30000元/平米，因此，轨道交通企业可独立或与其他企业合作，对轨道交通的上盖及周边土地进行开发利用，形成企业的部分现金流和资产。这对于城市轨道交通的发展起到了不可替代的支撑作用，不仅弥补了政府出资的不足，而且为企业筹资融资提供了资本，同时打造了企业自身的品牌和名誉，实现了双赢。

从二线城市的发展情况来看，经济发展越来越快，部分城市客流量不断增加，目前的轨道交通情况已无法满足发展所需。因此，要想使轨道交通更进一步发展，政府不能像一线城市一样只提供少量资金，而是应该投入部分建设所需资金，同时需要部分承担轨道交通运营的费用，如借款利息、设备更新等，并提供担保引入债务资金。同时，要想提高客流量，企业就应该开发轨道交通各站点的土地资源，获取收益，形成较为稳定的现金流。在政府和轨道交通企业的共同努力下，二者各尽其职，发挥各自的功能和优势，将轨道交通发展推向更成熟的阶段。

3.三线城市应以财政资金为主，社会资本为辅

相对于一线和二线城市来说，三线城市的经济发展较为缓慢，财力基础也比较有限。受经济、地域、人口的限制，轨道交通的发展还处于起步阶段或早期，并没有形成一个完整的发展体系，客流量也处于较低水平，这就导致只有极少数的外部企业愿意投入资金，当地政府则需要担负起更多的责任和压力。所以，三线城市的轨道交通投融资模式大多数都是政府为投资的主体，承担起轨道交通建设所需要的大部分资本，也就是政府财政直接投入模式，

同时，由于经济发展水平较慢，三线城市的房价较低，平均仅为8000元/平米，同时客流量较少，对于企业开发轨道交通上盖及周围的土地来说，不仅需要资金，能获取的净利润也是有限的，这也就大大削弱了周边开发和经营对于轨道交通发展的支撑作用。因此，选择性的开发利用就成为更好的选择。

对于三线城市来说，政府尤为重要。在轨道交通建设期，政府不仅要承担大部分建设资金，还要负责运营期间的各类费用和追加投资。但由于政府用于公共基础设施建设方面的资金有限，所以城市轨道交通的发展也会相应受到一定程度的限制，轨道交通企业可以通过对交通枢纽地区或中心区尝试进行综合开发，在获得一定净利润的同时，培养初步的物业开发能力，为今后的轨道交通体系发展和实施“地铁十物业”模式提供良好的基础。总之，三线城市的轨道交通建设应结合政府资金情况，做到量力而行，避免给政府和城市发展造成太大的压力和负担。

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