社会养老服务体系问题及其改善研究

徐振

【摘要】人口老龄化背景下，我国养老服务内容将逐步转向多样化与多类别化，其服务方式将转向网络化与系统化。但我国养老服务体系问题还比较突出，需要通过必要的分析加以改善与解决，最终建成市场服务与福利服务、盈利性服务与公益性服务协调发展的社会养老服务体系。

【关键词】社会养老服务 养老服务体系 盈利性服务 公益性服务

一、引言

人口老龄化是人类社会发展的自然规律。延续几千年的家庭养老必然的将转变为由政府、社会、家庭及其个人共同承担养老服务。未来一段时期，作为加快转变经济发展方式的出发点和落脚点，保障和改善民生将被摆上突出战略地位。在人口老龄化过程中，如何有效满足老年人对养老服务的需求是我国面对的最基本和最迫切的问题。

二、社会养老服务体系的主要问题

（一）社会养老服务机制建设缺失

我国养老服务业起步晚，发展时间短，管理有欠规范，特别是行业标准不统一，诸多因素制约了社会养老服务水平。从具体表现来看，一方面，我国针对社会养老服务主体的支持机制比较匮乏，加之养老服务产业需要投入大量的资金，不但利润薄风险也比较大，而现有政策又极大地限制了民间资本参与门槛。并且，现有民办养老机构并无专门的行业标准。管理规范还存在很多不足。另一方面，尚未形成养老机构自我循环发展机制。运行成本上升后。未参照物价指数水平调整收费管理制度。使得民办养老服务业补贴门槛有所提高。

（二）社区居家养老公共设施欠缺与服务滞后

调研发现，60%的老城区老小区未建立居家养老服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。另外农村居家养老服务覆盖程度低，调查显示江浙沪等沿海发达地区只有40%。各社区（村）居家养老服务站点大多只是围绕空巢、高龄、孤寡、病残、贫弱等特殊困难的居家老人提供简单的基本养老服务。如家政服务、安全守望、餐饮代购、卫生打扫等。对需介护的老人来说，居家的老年居民无法就近方便享受到专业的照料、康復、护理服务。与此同时，从养老服务床位来看，每百名老人拥有床位还不到3张，而发达国家的水平是5-7张。

（三）养老服务管理机构人员缺位

从各省来看，还没有建立自省到市县、乡镇（街道）的养老服务组织指导体制；从事养老服务组织指导的人员较少；还没有建立科学的评估和补贴制度等。当前养老服务理念已由救助补缺型向适度普惠型发展，养老服务职责已由保障“三无”和“五保”老人基本养老生活变为满足所有老年人养老服务需求，养老服务供需主体规模和数量较以往发生了重大变化，但建立的相应管理机构，多属挂靠在一家养老机构的有牌子、无人员、无编制、无经费的空壳机构。

（四）基层政府参与养老服务积极性不高

一些党政领导和有关部门对人口老龄化及由此带来的社会问题认识不深，对养老服务是公益性还是非公益性的问题定位不准，缺乏责任考核，指挥棒不灵。部分地方采取漠视或回避公众对社会养老服务需求强烈呼声的态度，按部就班仅仅关注“五保”、“三无”老人的敬老保障，不太关心社会其他普通老年群体，认为这是家庭子女的事情，任其自行发展，或以养老服务社会化为借口推卸政府主导责任。

三、社会养老服务体系的改善策略

（一）基于实际需求健全社会养老服务机制

一是尽快建立养老服务标准化体系，构建养老机构公共责任险标准，完善养老服务质量评估制度，科学利用评估方法，监督检查服务机构、服务人员，降低机构养老的社会风险。二是做好养老服务产业内部规范。上海浦东新区、杭州市民政局专门设立老年福利处，将居家养老和机构养老一块管理，使得两者间形成有梯度、一体化服务。三是加强行业管理。积极培育养老服务业行业协会。以加强协会会员间的沟通交流合作与监督，提高公信力，增强行业发展张力，提升行业质量水平。

（二）建立健全社会养老服务设施体系

一是出台相关政策，鼓励养老机构服务资源向社区老人辐射，社会公共服务资源向家庭和机构住养老人辐射，实现资源共享。二是按盘活存量、发展增量原则，合理规划相邻乡镇。挖潜、整合、提升现有乡镇敬老院等养老服务资源，实现敬老院转型区域性社会养老服务中心。打破户籍限制，加强统筹协调空置率较高的养老机构，明确跨乡镇托养经费补助操作细则。各镇在综合改造设计时，须设医疗保健室、康复活动室、阅览室、娱乐室。规模较大的敬老院须单独设置卫生所，规模较小的可与周边医院、社区卫生服务机构合作，促进养医结合，提升乡镇养老机构服务的功能和档次，吸引更多的城乡老人入住，实现从救济型向福利型、从供养型向护理型转变。

（三）加强养老服务从业人员免费培训机制建设

倘若养老照护服务未达专业化水平，则可能会极大地影响社会养老服务的质量。现阶段，养老照护服务人力资源总类比较多，其中主要有：一是家庭成员、二是农村剩余劳动力、三是城镇下岗失业人员、四是少数大专院校毕业生，这些资源在推进社会化养老服务中要继续整合利用，但要持续加强免费培训机制建设，使其养老照护水平不断提升。免费培训养老服务工作人员。其人群主要涵盖：一是老年人服务家政人员、二是志愿者、三是社工，培训经费可从各县（市、区）职业技能培训费中列支。建立健全政府与协会、专业培训机构相结合，岗位培训、等级培训相衔接的培训机制，覆盖所有养老服务管理人员、服务人员的全员培训。

（四）建立健全基层政府社会养老服务目标责任制

社会养老服务体系的推广还有赖于基层政府的思想认知以及重视程度，针对目前不少基层政府（部门）对社会养老服务意识欠缺以及工作缺位的问题，本文认为，应建立健全基层政府社会养老服务目标责任制。即将社会养老服务工作纳入各级部门年度目标责任考核，并将年度目标层层分解，最终落实到具体部门的具体人，以便于在提高基层政府人员社会养老服务意识的基础上，不断提高社会养老服务工作绩效。以便能够与其他措施形成合力，共同促进社会养老服务体系的进一步完善。