我市社会养老服务体系建设研究

张定乾

[摘要]近年来，我国正在逐渐步入老龄化社会，老龄化速度的加快，致使养老问题成为人们关注的重点。正所谓，养老是民生之本，保障养老就是保障民生。为推动我市社会养老服务体系建设，本项目从南阳市城乡社会养老服务业发展的基本情况出发，分析南阳市社会养老服务体系方面存在的问题、原因并提出可行性意见，给市委市政府制定相关工作规划、措施提供参考依据。

[关键词]社会养老 问题 服务体系

一、我市社会养老服务业发展的基本情况

南阳市在1998年进入老龄化社会，全市老龄化呈现以下特点：一是基数大。至2013年底，全市60周岁以上老年人口达148.68万人，占全市户籍人口的14.79%，占全省老年人口的11.4%。二是增长快。近三年来，全市老年人口以每年3%的速度递增，预计到2020年全市老年人口将达到170万人，约占总人口的17%。三是高龄化。至2013年年底，全市80岁至89岁老人17.52万人，占老年人口的11.8%：到2020年全市80周岁以上高龄老人将超过26万人。四是空巢化。南阳作为农业大市、劳务输出大市，众多农村年轻劳动力进城务工，老年人口空巢率不断提高，空巢化现象日益突出。五是城乡差别大。城市养老机构“吃不了”，乡镇养老院“吃不饱”。主要表现为农村敬老院规划床位比重大，实际使用少、闲置多，城市社区养老床位占全市城乡社区居家养老服务床位数比例低，缺口大。

我市社会养老服务体系建设起步相对较早，截止至201 4年年底，全市共有各类社会养老服务机构365家（含敬老院、光荣院、福利院、老年公寓），床位总数4.29万多张。其中，国有养老机构317家，床位3.74万张；民办养老机构48家，床位5533张。另外，全市城乡社区居家养老服务机构达到351个，床位数10019张。

二、我市社会养老服务体系建设中存在的问题

近年来，在社会养老服务体系建设方面，虽然做了大量工作，但鉴于还处于起步阶段，缺乏统一的规划与合理布局，相关政策相对不完善，实际工作中还存在诸多问题：一是组织机构不健全、扶持政策不完善。缺乏专门的养老服务管理机构，相关部门职能交叉、关系不理顺，特别是民政部门和老龄委，工作职能界线划分不明确，部分工作内容存在重复。养老服务扶持政策仅限于民政部门对居家养老和老年公寓给予一定资金补助，形式单一，扶持力度十分有限。二是服务队伍素质偏低、入住率偏低。社会养老机构尤其是老年公寓的工作人员大多数是就近招收的年龄较大的农民工或下岗职工，只能对老年人进行最基本的生活照料，难以提供专业化的养老服务，高素质的专业化服务人才严重不足。受传统养老观念和老人收入水平影响，居民养老方式仍以传统的家庭养老为主，机构养老认可度较低，社会养老机构尤其是老年公寓利用率普遍不高，社会效益未能充分发挥。三是老年公寓缺乏统一的行业标准。有关老年公寓的设施、人员构成、服务内容、居住环境等的相关指标并没有一个统一的行业标准，尽管国家出台了一些有关老年福利养老机构的相关政策规定，如《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》等一系列法规和行业标准，但在进一步完善老年公寓的各项服务、设施、经营管理等方面仍然缺少相应的行业标准。老年公寓的发展参差不齐，对老年公寓的服务质量也无法进行监督。老年公寓的定点医院与人住老人医保定点医院存在矛盾，也产生人为制约。四是居家养老工作缺少必要的工作经费。服务对象调查摸底、服务人员培训、相关表格和代币券印制、电话回访等都需要资金投入，工作经费不足直接影响了居家养老服务质量和工作规范开展。六是社区日托站的发展受到服务场所、资金等多方面因素制约，导致建设率不高、运营困难。

三、我市社会养老服务体系建设存在的问题原因分析

“百善孝为先”，孝道是中国宗族文化的核心，老年人在中国社会一直拥有较高社会地位。但是，在从家庭养老向社会养老转变过程中，老年人的社会地位却在不断下降，处境也在不断恶化，特别是那些空巢老人，单身老人不仅失去了情感寄托和精神满足，甚至连基本的生存需求也难以获得。传统家庭的瓦解，人口流动的过度频繁，社会竞争激烈导致的家庭重心下移，加之政府对社会养老体系的建设严重滞后也是其深层得原因，主要表现为：

（一）全球化导致西方极端个人主义、消费主义价值观全球渗透，使中国传统价值观崩溃，也极大地影响到政府的老年人政策。随着西方个人主义价值观在中国的泛滥，“西方的工具理性取代了中国传统的价值理性，群体的价值已经由其工具性价值的大小来衡量”，这样，老年人由于处于生命周期的晚期，劳动能力，创造新价值的能力大大下降，由生产者变成主要的消费者，使其工具价值下降，地位降低，受到社会的忽视，导致政府对老年人问题缺乏必要的关注，养老投入严重不足。另一方面，西方的消费主义也导致整个社会的GDP崇拜，在资源有限的情况下，大量资源被投入实物投资或对成年人或潜在劳动力儿童的人力资本投资上，剩下留给老年人生活的资源必然就很少。只要片面的物质发展观处于统治地位，老年人的社会地位就难以提高，其在资源分配中就处于次要地位。

（二）受长期官僚集权体制的影响造成政府反就迟钝，而集权体制对民间资本本能的排斥，对权力垄断的偏爱也导致社会资源难以进入社会养老领域，导致养老投入严重不足。在一个技术进步日新月异，新事物层出不穷的现代社會，集权体制由于其信息传递反馈中的高成本、滞后性，难以对所有信息作出适时、合理的反应，而官僚体系的选择性筛选也导致信息失真。在国内社会问题日益积累和激化的中国，处于次要地位的养老问题便很难进入核心决策，长期被忽视，直到这个问题由于长期的忽视而不断恶化严重化为止，只要这种体制不改变，老年人养老问题的解决将会继续处于一种迟滞状况。在政府反应不足，能力有限的情况下，发达的民间社会本可以弥补政府的不足，填补由家庭养老到社会养老转变带来的真空，但由于中国民间资本的弱势地位，政府对民间资本的歧视和过度限制，加之优惠力度太小，政策不明朗，使民间资本进人的积极性严重不足，造成社会养老体系的投入严重不足。endprint

（三）长期的集权体制造成了特权思想，利益集团形成了对资源的垄断，导致利益分配的严重不均，而老年人政治上的弱势地位进一步造成资源配置的不公长期存在。由于中国长期的官僚体制导致特权思想的根深提蒂固，认为政府只应负担政府等权力部门的养老问题，其他阶层的养老问题应该由自己负责，通过家庭养老解决。因此，在中国凡属于特权阶层的养老机构如：军休所基础设施十分完善，保障十分周到，但处于养老体系底层的各敬老院则设施过度简陋，仅能维持最基本生存，等级差异十分强烈。虽然社会的不断进步要求取消特权，民众对特权已经十分愤怒，市场化也在消解特权，但作为既得利益集团依然顽固地阻挠着权力、资源的重要配置。并且，由于缺乏组织，处于弱势地位的老年人团体的分散性使其更缺乏力量，既难以形成压力集团从社会分配中争取更多的资源与权力，也难以与利益集团争夺有限的养老资源，导致不公平的养老体系长期存在。

（四）片面的现代化与发展观导致对老年人福利的误解，这与整个社会的物质化紧密相关。西方的现代化是一个单向度的过程，生活的价值体现在财富的增加，生活水平的不断提高上，这种片面的价值一元论导致精神的衰落与情感的疏离，造成严重的社会危机。随着西方文化在全球的扩张并取得话语霸权，中国的传统价值观受到强烈冲击并不断瓦解，西方物质主义的现代化价值观逐渐在中国取得主导地位，把财富的增加看作幸福的唯一来源，弥漫各地的GDP崇拜是其突出表现。受这种片面的发展观和幸福观的影响，导致我们对于老年人的福利理解发生偏差，把提高老年人福利与提高老年人的物质待遇等同，忽视老年人对精神与情感的需要，使我们的养老服务片面化，难以满足老年人多方面的需求。

（五）传统思维观念也影响着社会养老体系的发展。虽然市场经济，交易理性已经渗透到社会关系的方方面面，瓦解了传统的养老支持体系，核心家庭的大量出现，社会竞争的激烈与工具理性的传播已使得家庭不愿或不能承担起老年人的养老责任，但由于传统的儒家文化的影响，一些家庭认为把老人推向社会养老会影响到家庭声誉，留下不孝的罪各，因而不支持社会养老。但高涨的教育、医疗、住房价格却消耗了普通家庭过多的资源，无力支持有质量的老人生活，这样，这些家庭的老年人便处于社会的夹心层，既不能从家庭也不能社会得到必要的物质、情感与精神支持，处于悲惨境地，也造成了部分社会福利设施的闲置，形成资源的浪费。

四、我市社会养老服务体系建设对策及建议

通过对我市社会养老体系的现状、存在问题、及原因的分析可知，要切实解决养老服务体系建设必须在政策扶持、行业监管、体系建设、细节完善诸方面，结合我市城乡实际从两个层面予以解决：

（一）就农村社会养老服务体系建设而言，应着重从以下几个方面着手。

首先，要解决好认识问题。解决好农村老年人的养老问题，对于推动我市农村经济社会发展，建设社会主义新农村有着十分重要的意义。因此，各级党委、政府要把关心农村老年人的生活提到重要议事日程上来，摆到突出位置。

其次，加快建立、健全农村社会养老保障体系。在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应，以切实可行的土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。继续支持和鼓励低龄、健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活。建立健农村特困老年人的社会救助制度。对农村“三无”老人和其他特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让农村贫困老年人也享受低保。按照“国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅”的原则，建立“低水平、广覆盖、适度保障”的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。

第三，加快推行农村医疗救助制度，解决农村老人的就医难问题。做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法，在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗基金确有困难的，县（市、区）、乡（镇）人民政府筹措资金加以解决；三是各级医疗保健服务机构，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。

第四，加强农村乡（镇）社会福利院建设，提高“五保”老人的集中供养比例。一是继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村“五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现以乡镇福利院为主的集中供养，让最困难的群众真正成为“福利之星”。二是将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环境建设纳入农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适、优美的休养环境。三是免征、减征农业税及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。四是大力发展院办经济，以提高供养对象生活水平，确保这些老年人的生活不低于当地人均生活水平。五是妥善解决好农村分散供养的“五保”老人和农村“空巢老人”的日常生活照料和精神赡养问题。

第五，大力提倡并推广家庭赡养协议制度，强化农村家庭对老年人赡养义务。继续推行普遍签订《家庭赡养协议书》的有效做法，把子女的赡养责任用协议书的形式固定下来。在具体执行中，一是经常开展尊老、爱幼的宣传教育活动。二是明确《家庭赡养协议书》的主要内容。协议书内容应包括：经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面。三是协议签订后，由老人、子女和村委会或村老年协会各持一份，并由村委会或村老年协会监管执行。

第六，加快从事服务农村养老社会工作者队伍建设工作力度。应尽快出台从事服务农村养老社会工作者管理办法，加大从事服务农村养老社会工作者的培训，提高福利待遇，提升他们的社会地位，充分调动从业者的工作积极性。

（二）城镇社会养老服务体系建设应着力做好以下几个方面的工作：

一是加大政策扶持力度。针对老年公寓建设、运营困难，建议适当提高养老机构补贴标准，并尽早出台专项扶持政策，在土地、规划、财政、税收、物价等方面予以扶持。针对居家养老范围窄、时间短，建议进一步扩大居家养老覆盖面，将低保、空巢、高龄老人纳入免费服务范围，推动居家养老服务逐步由补缺型向适度普惠性转变。针对社区日托站的发展受限，建议一方面放宽社区养老服务设施建设审批条件。通过协调有关部门，出台相关文件，在社区养老服务设施建设审批上予以照顾，从源头上解决社区托老站没有服务场所的问题，使社区能够更好地为社区老年人提供养老服务。另一方面探索建立政府补贴长效机制，除托老站建设初期给予一次性建设资金支持外，还要考虑到目前养老服务收费标准低的实际情况，对正常运营的社区托老站提供资金补贴，维持其正常运营，同时出台一系列优惠政策，吸引社会资金投入，推广市场化运作，节省社区居委会的投入。

二是政府要利用调控和监督职能，充分发挥行业监管功能。就是要充分发挥行业协会的作用，尽快制定统一、完善的行業标准，带动新建或落后老年公寓发展，逐步改变老年公寓发展参差不齐的局面，同时政府发挥调控和监督的职能，推动老年公寓的行业标准进一步统一、完善。

三是从健全管理体系建设、强化服务体系建设两个方面人手加强体系建设。在实际的管理工作中，必须从健全管理体系建设、强化服务体系建设两个方面人手，来确保养老服务机构有人、有钱、有地方办事，确保养老服务队伍专业性强、素质服务水平高。

四是完善工作细节。通过加强宣传推介、突出特色来吸引老年人人住老年公寓。通过办理“一卡通”等方式解决老年公寓定点医院与人住老人医保定点医院不同，机构养老老年人就医不便的问题。

五是探索试行医养结合新模式。以现有健康养老机构南阳市市第九人民医院院（原南阳铁路医院）、南阳市第三人民医院（原南阳市公疗医院）和南阳市同仁中医院三家为依托，吸引更多的设置有老年病科的医疗机构参与社会养老。endprint