新常态下政府职能转变浅析

聂舟

【摘要】如何转变政府职能以适应我国社会发展是当前面临的一个重要课题。本文通过分析我国现阶段政府职能的现状和存在的问题，阐述如何在有限、有效、法治、服务型政府模式下重新定位政府职能，发挥政府应有的作用。

【关键词】政府职能 问题 路径选择

社会主义市场经济的发展和改革开放的不断深入，对我国政府职能提出了更高的要求。新常态下，我国正处在社会转型的关键时期，政府职能转变已成为我国经济健康、稳定、持续发展的重中之重。

一、新常态下政府职能转变的重要性和迫切性

改革开放以来，我国政府的职能也经历了多次调整，但多数政府部门在思想观念和管理办法上仍习惯沿用行政命令和直接管理的手段，不能有效摆脱计划经济时代的羁绊，效果不很理想。因而转变政府职能、建设服务型政府仍是非常迫切的任务。

（一）转变政府职能是完善社会主义市场经济体制的内在要求

马克思曾深刻指出，即使“在自由放任市场经济时代，国家在经济运行中的作用虽然不占主导地位，但也发挥着不可替代的作用。”随着由计划经济到市场经济转变，作为上层建筑的政府，随着经济基础的变化，其职能也发生着重大变化，马克思早在资本主义生产方式确立时期，就对市场经济条件下资产阶级国家经济职能做了开放性的研究，论述国家职能对市场经济体制改革的作用的一般规律。从上世纪90年代中期开始，我国的改革就进入攻坚阶段，政府管理经济的职能也发生了明显的变化，特别是在国有企业，国有商业银行和传统政府职能转变三者关系上的改革。但其改革还不够彻底，计划经济体制尾巴如影随形，许多政府部门依然以经济运行的主体自居，通过自上而下的行政指令计划配置资源，企业只是政府机构的附属物。经济体制改革滞后，在相当程度上与政府职能转变滞后有关。因此，实现由计划经济向市场经济的完全转变，使企业真正成为经济实体，成为自主经营，自负盈亏的商品生产者和经营者，就需要政府做出一系列相应的体制改革和政策调整，加快政府职能的转变，改革政府机构，以解决单独的市场调节的不足，弥补市场经济固有的“市场失灵”的状况。

（二）转变政府职能是深化行政管理体制改革和政治体制改革的核心

政府行为是否适当，取决于政府职能定位是否准确，而政府行政管理体制改革的成败，在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位。进一步转变政府职能，促使政企分开，政事分开，政府与市场中介组织分开得到进一步落实，是政府主体结构优化，探索实行职能有机统一的大部门体制的重要步伐，使部门责任得到明确和强化，政府运行机制和管理方式不断创新，行政效率进一步提高，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，向行政管理体制改革总体目标迈出的最坚实的一步。在着力推行行政体制改革的同时，要加快政治体制改革，两者是一个有机整体，转变政府职能又是政治体制改革能否成功的关键。邓小平同志指出，“所有改革能否成功，还是决定于政治体制改革，不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，必然会阻碍经济体制改革，拖经济的后腿。”行政体制改革、政治体制改革、政府职能转变是统一、密切相连的。因此，加快转变政府职能是推进行政管理体制改革和社会主义政治体制改革的核心。

（三）转变政府职能是适应国际规则和经济全球化的需要

转变政府职能已不仅仅是处理好我国内部事务的需求，同时也是应对外来挑战的需要，是利用好两个市场、两种资源的必然要求。经济全球化是生产力发展的客观结果，实现了世界范围内资本、技术、管理、信息和劳动力的优化配置，为世界创造了巨大的财富。但是，我们也应该充分认识到，由于世界市场的高度关联性而引发的全球性危机也越来越大。在面对经济全球化带来的机遇和挑战时，务必要增强危机感和紧迫感，保证经济安全，转变政府经济职能的实现方式，改革政府管理经济的方式，建设高效、透明、廉洁、新型的政府，实现制度创新，这是我国与国际接轨，融入世界经济的要求。

二、新常态下政府职能转变过程中存在的问题

新常态下，尤其是当前我国进入改革的深水区和攻坚期以来，我国在政府职能转变上已经做了不少的探索和努力，但仍难以适应新形势下经济和社会发展需要，究其原因，主要有以下几个方面：

（一）政府职能相互混淆，遇到问题相互扯皮，出现了错位的政府职能

政府职能错位是指政府职能内部发生的职能错乱现象，即你干我的事，我越你的权。主要表现为以下两个方面：一方面，从纵向和横向上看。纵向上，主要是中央与地方，上级与下级政府间的职能越位。例如，在土地等资源问题上几乎是下级政府越位较严重，而在人事和机构管理方面大都是上级政府越位更严重一些；横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清，互相推诿扯皮。另一方面，政府机构设置不够合理，有的数量偏多，种类繁杂，规模过大，有的偏弱且分散，在社会管理和公共服务方面较为明显。

（二）政府过度干预其他领域，出现了越位的政府职能

政府职能越位，主要是指政府干了不该干的事情，管了不该管的事情，直接包揽了本来可以由市场完成的工作。主要表现为：首先，政府职能与市场功能不分。一些政府部门仍习惯于代替市场去配置资源，过多滥用行政审批，行业垄断和地区垄断大量存在，一定程度上成为了行政腐败的前提，妨碍了市场机制作用的有效发挥，降低了社会发展的效率。其次，政府与企业不分。政府变相经营企业，参与市场竞争，干预企业人事安排和内部管理，现在还有不少的公司都是政府的公司，公司的投入主要靠政府，主要執行政府的命令， 政府通过公司实现某种使命，政府的主要领导是公司总裁，使企业长期处于政府的管束和庇护之下，影响了我国公司制度改革的进程；最后，政府与事业组织不分。我国的政府组织与事业组织难以区分，既有使用行政编制的事业单位，又有使用事业编制的行政机关。

（三）政府没能充分尽职尽责，出现缺位政府职能

政府职能缺位，主要是指本来应由政府生产和提供的各种公共产品和服务，政府却未能充分尽职尽责甚至在某些领域出现了“真空”。主要表现在：一方面，我国立法体系不够完善，监督机制还不健全，信用和交易秩序存在缺陷。随着人们生活水平的提高对公共服务的要求也越来越高，但是我国的医疗、养老、教育、卫生、基础设施等公共服务短缺。近年来的食品安全问题就说明政府职能上的漏洞。另一方面，政府工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。总体上讲，政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距，不能适应时代发展和社会的要求。一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量，担心职能转变会引起负面影响。二是对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强。三是等待观望，不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能，但行动上却等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄，缺乏创新意识，也不愿主动探索。这些都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求，与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。

三、实现政府职能有效转变的路径选择

如何实现经济体制改革、更好发挥政府职能是“十三五”期间的核心内容。在这期间政府应从以下几方面着手：

（一）从“万能型”向“有限责任”政府转变

长期以来，政府在公共事务中无所不包，政府成为了万能政府，其中一个重要原因就是颠倒了政府与社会的关系，未能形成现代的政府理念，擅自染指应由社会自身处理的事务。因此，政府需从既当裁判又当运动员的角色中跳出来，开始回归到自己本来的角色上来。明确“政府是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中体现。”坚持“政府职能转变从无所不为的万能型政府转变为有所必为的有限责任政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务方面上来”的基本方向 。作为有限政府通过调整自身职能使政府体系得以完善， 不断提高政府部门的权威性、有效性和适应性。

（二）由“形象工程”向“效能型”政府转变

长期以来，一些地方官员急功近利，形象工程思想严重，极少关心政府管理的成本和效能，造成了政府管理成本过高，资源浪费以及效能低下等问题。因此，要加强公务员队伍建设，建设一支高素质、专业化的公务员队伍，深化行政体制改革，推进政府管理创新，以提高政府效能，建设高效廉洁政府。一方面，大力推进电子政务建设。改进管理方式，推行电子政务，用信息技术快速提高行政管理效率，降低行政成本将是政府职能转变的关键；另一方面，注重对政府组织结构能力的研究和优化。政府组织结构功能是牵制政府效能低下的根本要素，应根据各地的实际情况合理地进行配置和组合。

（三）由“管制型”向“管理服务型”政府转变

对一个现代政府而言，实现由“官本位”向“民本位”的转变，是政府存在的核心价值所在。一个政府要成为公共服务型政府需要从以下两方面着手：一方面，市場经济本质上是公民的经济而不是政府的经济。在政府与市场经济关系上，市场经济是主体，政府是为市场经济服务的。政府供给完备的制度基础，加强市场的法制建设，建立健全基本法规，而且法律、法规的制定和颁布本身就是公共服务，是为了维护公共秩序。另一方面，社会是公民的社会而不是政府的社会，在政府与社会的关系上，政府是为公民社会服务的。服务型政府的新模式要求政府的职能集中在为社会提供公共产品和服务上。政府要投入大量的财力用于国防、教育、科研、卫生、福利和社会保障等方面的建设，同时政府在提供公共产品时要有效率意识，可以把一部分生产性的工作分离出来，出租或承包给非政府组织甚至私营部门去承担，政府只负责制定方针政策，执行法律、法规，监督。

（四）由“人治型”向“法治型”政府转变

我国是一个人情化社会的国家，政府管理中人治占有很大比重，政府职能的运行还没有真正做到规范化和制度化。政府职能的改革，必须要有明确的法规作为先行者。首先，制定法律，明确规定各级政府的职能。要通过法律的手段，明确每一级政府和每一个政府部门的职能。政府行使他的职能，只能并且必须在法律的范围内进行，这样就可以避免政府职能行使过程中发生的错位现象，也能督促其正确及时地行使职能；其次，对于政府部门如何行使职能的程序、权限也需要从法律层面上做出规定，以保证政府职能行使的合理性。要建立有效的风险责任制度，把问责制落实到实处，真正建立起官员权责对等的机制，不负责任就付代价，这将大大规范政府职能部门的职务行为，为更有效地进行职能改革起到积极的作用。

总之，新常态下，尤其是在社会转型的过程中，政府职能转变、政府机构改革应与社会进步、经济发展相适应。要不断探索新思路，寻找新方法，借鉴发达市场经济国家的经验，实现制度创新，使政府的角色定位、行为方式与行为理念适应我国的现实需要。

参考文献：

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