关于公共权力的约束的研究综述

王海波

【摘要】公共权力也可以理解为公权利，是为管理公共事务而设定的。公共权力在具体的行使权力的过程中，受种种个人或小集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，从而需要对公共权力进行约束。本文从对公共权力概念的分析入手，对我国学者在公共权力的约束领域取得的成果进行了简单的总结与讨论。

【关键词】公共权力，三权分立，依法治国

一、公共权力的概念

什么是权力？国内外有许多学者对此进行了认真的研究，并做出了各种不同的解说。一个比较常见的观点是：权力就是一个人或者一个组织迫使他人放弃自己的意志而实现某一目的的能力。

公共权力也可以理解为公权利，是为管理公共事务而设定的。人类作为群居动物，需要组织起来适应自然环境，因而需要处理许多公共事务，也就需要一种凌驾于社会个体之上的公共权力。公共权力的使命是维护和促进私权。但公共权力自产生起，就与私权利不可避免地产生对抗，尽管对抗的范围、方式各不相同。而且这种对抗性是天然的，不可化解的。试图以公共权力基本目的公共性来否认或者掩盖其与私权利的对抗性是徒劳的。因为公权利（即公权力，下同）本源自私权利，是私权利的让渡；同时公权利行使的方式主要体现为对私权利的限制。

公共权力在具体的行使权力的过程中，受种种个人或小集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，产生腐败，寻租等行为，对私权利构成侵犯，从而需要对公共权力进行约束。以下着重对我国学者在公共权力的约束领域取得的成果进行简单介绍。

二、以权力制约权力

以权力制约权力，即权力的权力制约与监督机制。其理论上的系统化始于孟德斯鸠，实际应用始于美国建国宪法。其基本原理是将国家权力一分为三，使其在分工的基础上互相制约。任何一种权力都不是至高无上的，以此达到平衡，称为“制衡”。任何一项国家权力超越了规定界限，可以诉诸另一项国家权力彻底否定它的决定，甚至于撤销现有的机构重新组织。

以权力制约权力，涉及的主要问题就是如何科学配置权力，并使不同权力之间能够相互制约、相互监督。胡启南认为“强化权力制约的关键是实现权力的合理分工和相互制约”。高山认为，完善我国权力制约和监督体制，需要加强“人民代表大会制度下国家机构设置和权力制约监督”，加强“各级权力机关相互间的制约监督”、“国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的制约监督”、“行政系统内部的制约监督”、“司法系统内部的制约监督”。吴振钧提出要对权力进行横向和纵向的合理配置，要在横向上做好“党政合理分权”、“政企合理分权”、“政事合理分权”、“国家机关合理分权”四个方面的工作。杨长青认为，要加强对权力的监督和制约，就“要适度分解权力，构建权力之间的制衡关系”，具体而言，他认为可以通过“分解‘一把手过分集中的权力”、“限制领导干部兼职”、“理顺党委和政府的关系”、“正确处理地方党委和人大的关系”、“正确处理上下级关系”来使各种权力之间形成相互制约。等等。以权力制约权力是对权力进行制约与监督的一种有效方式，国内学者对于以权制权的研究为我国建立科学的权力配置体系奠定了理论基础。

三、以法律约束权力

在强调法律对权力的约束方面，杨长青认为“制约领导干部权力，从根本上说要靠法制。”他提出了“依法行政，用法律约束行政主体”、“完善预防和治理权力腐败的法律，加大法律制裁力度”和“建立和完善独立的司法体制”三种途径来加强法律对权力的制约。吴振钧认为，以法律制约权力就是“制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权行为，作到依法行权，依法行政。”为了能够达到用法律控制权力的目的，他认为“要设置三道互相衔接的严密防线”，即“行为前的法律控制”、“行为过程中的法律控制”和“行为后的法律控制”，通过这三道防线，对权力进行法律上的制约。刘翠萍则提出，“将公共权力纳入法制轨道，将公共权力体系纳入公家法律体系的调整之中，让公共权力在法律制度的框架中运行。”，具体应做到“完善法律约束权力的内容、确立法律约束权力的方式、构建法律约束权力的体系、实施法律约束权力的步骤来加强对公务员权力运行的约束”。喻中强调行政诉讼在权力制约与监督中的重要作用，并提出了实现行政诉讼制约和监督行政权力的三种方案：提高行政诉讼级别的“小改”方案，由最高法院行政审判庭在各省、市、自治区设立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下设立相对独立的行政法院系统的“大改”方案。从法律的角度进行研究成为目前学者们研究公共权力约束机制的一个重要视角。

四、以权利约束权力

以权利制约权力 ，是指将普遍的公民权利作为制约和平衡国家公共权力的一种社会力量 ，以防止国家公共权力的变异和滥用 ，维护公民自身的合法权益和社会整体利益。

在以权利约束权力方面，学者们也取得了不少的成果。郭道久认为，要充分发挥利益群体、第三部门和大众传媒对权力的制约和监督作用。吴振钧认为以社会成员的权利制约权力是“民主社会所独有的一项伟大的法治战略”，符合人民主权的观点，因此“社会组织、社会团体、社会成员有权通过参政权、控告权、质询权、批评权、建议权、罢免权、听证权、申诉权、控告权、检举权的行使，维护自身利益，制约权力行为”金海和提出，以公民权利制约公共权力，可以从“完善法制建设”、“加强民主政治建设”和“提高社会全体成员的民主和法治意识”三个方面入手。

发达国家的民主政治发展已经表明，以权利约束权力是当代权力的约束机制中非常有效的途径之一。从目前国内的理论研究和政治实践发展来看，通过权利约束权力将会成为推进我国公共权力约束机制的最值得期待的生长点之一。

参考文献：

[1]吴振钧，2008，《权力监督与制衡》，中国人民大学出版社

[2]高山，2005，《国家权力的监督与制约》，河北人民出版社

[3]胡启南，1999，《浅论权力运行中的权力制约》，求实

[4]刘翠萍，2010，《公共权力的法律约束探讨》，经济与社会发展

[5]金海和、段燕平，2007，《以公民权利制约公共权力的机制建设构想》，中国行政管理

[6]姜明安，2001，《基本权利的保障：从宪法到宪政》，法制日报