廉租房房源建设优化问题

宋迪晖

[摘要]进行廉租房建设是解决和保障我国低收入群体住房问题的一项重要举措。然而目前我国的廉租房制度还不成熟，出现了很多问题，例如供不应求、建设效率低下等。一个主要原因就是采用单一的建设模式，即单纯依靠政府的力量推动建设。然而政府的财政力量也是有限的，有时也会出现政府失灵的情况，因此本文通过对房地产市场周期运行的分析，提出了一种动态建设模式，即廉租房建设模式随房地产市场周期的不同而变化，意在更好的解决廉租房房源建设问题，有效解决房源建设的数量和房源建设的效率问题，为廉租房保障制度的完善提供参考意见。

[关键词]廉租房建设；效率；房地产市场周期

引言

万物时刻在发展变化，现处于初步发展阶段的廉租房建设问题更是如此。廉租房建设情况的变化，也需要相应的以变动的解决方案来应对。自我国1998年第一次提出廉租住房的概念以来，我国的廉租房建设已经取得初步成效。但随着建设的推进，其动态过程被忽略了，我国保障性住房制度中关于廉租房房源建设方式的动态建设制度基本不存在，廉租房房源数量和建设效率问题渐渐突显出来。

目前廉租房的房源建设模式有两种，一个是政府主导模式建设廉租房，一个是市场主导模式。所谓政府主导，是指由政府直接出资出地出力等资源建设廉租房，政府充当“业主”又为“开发商”；所谓市场主导，是指政府不直接参与到廉租房的建设，而是在政府的扶持政策下，让市场上的开发商进行建设，政府只以“业主”形式出现。我国正处于从计划经济向市场经济过渡的时期，市场经济发展还不完善，人们对政府还存在较强的依赖。在这种状态下，我国廉租房房源的建设还主要来源于政府。然而随着房地产市场周期的不同，市场上的各种条件，如政府资金、市场房价、市场需求等也会发生变化，如果仅仅采取政府主导的模式，会导致廉租房建设效率低下的问题。本文旨在研究在房地产市场周期的不同阶段，如何解决廉租房房源的数量和建设效率的问题，使其效率最优。

一、廉租房政策的动态发展

我国房地产市场发展经历了1987-1989年的起步发展时期，1989-1991年的停滞观望时期，1991-1994年的高涨时期，1994-1998年的调整下滑时期，以及1998年开始的复苏时期。到1998年复苏后，我国的廉租房保障制度开始出现。

（一）廉租房政策的提出

1998年，中国开始住房货币化后，住房建设以房地产企业开发的商品住房为主。商品住房发展迅速，但住房保障建设相对滞后，部分城市居民住房比较困难。在这一年，政府在出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应体系，特困家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。这一措施是根据在房地产商品市场发展迅速，人们住房需求不同提出的。

（二）廉租房政策的发展

随着房地产市场的快速发展，国家對于廉租房建设的力度逐步加大。1999年4月，颁布《城镇廉租住房管理办法》，提出由政府实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。2003年发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，11月又审议通过了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，该办法明确了各级政府在廉租房制度中的职责，规定地方人民政府应当在国家统一政策指导下，根据当地经济社会发展的实际情况，因地制宜，建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。2005年发布了《城镇廉租住房租金管理办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，对廉租房保障制度进行完善。

2007—2008年是中国城镇住房建设跌宕起伏的两年。2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出“十一五”期末，廉租住房制度保障范围要全面覆盖这1000万户家庭。2008年在国际国内经济形势影响下，全年商品住房出现了滞销。下半年国家及地方政府调整了住房政策，鼓励普通住房消费。到2009年，政府提出加大保障性住房建设力度，对于廉租房建设提出主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，并采取了对各地方政府进行指标建房的措施；2010和2011年，共解决487万户城市低收入住房困难家庭。

由此我们可以看到，廉租房保障制度政府是处于主体地位，这个政府主体地位是不能动摇的。其次从廉租房建设政策的逐步出台可以看出，我国的廉租房建设是一个不断发展的动态过程，我国廉租房保障制度的建立也是在动态发展中逐步完善的，所以将廉租房建设需要动态性纳入廉租房保障制度中很有必要。其三，可以发现廉租房建设制度还没有形成一个完整的体系，虽廉租房建设过程中展现出廉租房建设的动态性，但是将廉租房建设动态性建设方案并没有纳入廉租房保障制度中，这并不利于我国廉租房保障制度的规范发展。现阶段我国廉租房建设进入快速发展时期，更是需要以发展的眼光看待廉租房建设问题。

二、廉租房房源建设

廉租房房源的建设是廉租房制度推广和实施的保证。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的规定，我国廉租住房的来源包括：①政府出资收购的住房；②社会捐赠的住房；③腾空的公有住房；④政府出资建设的廉租住房；⑤其他渠道筹集的住房等。房源的筹集充分利用现有房屋，若现有房源不足以满足最低收入家庭住房需求时，则由政府进行修建。

（一）建设现状

根据廉租房房源建设的实际情况，我国廉租房房源主要还是来源于政府修建和政府出资收购，也就是主要以政府在廉租房房源建设中处于主导地位，但地方政府表现并不积极，出现缺位情况。2006年，全国657个城市中，有512个城市建立廉租住房制度，占城市总数的77.9%，还有145个城市没有建立廉租住房制度，通过廉租房政策解决的住房困难户仅为547292户。至2007年底，我国仅有95万户家庭获得廉租住房保障。有的城市新建廉租房的数量仅是目前申请者住房需求数量的1%，甚至更低，远远不能满足目前的需求。2009年年度工作任务为解决260万户城市低收入住困难家庭的住房问题，但到2009年上半年全国开工建设的廉租房才105万套，占全年计划的59%。以上数据充分说明，地方政府在廉租房房源建设中表现并不积极。

（二）现状成因

面对旺盛的廉租房需求与短缺的廉租房供给房源供给，各地政府都想解决这一问题。但各地政府作为廉租房的具体实施者，还面对着公共财政、财力的支撑能力有限，需要解决廉租房、最低生活保障、教育、环境保护、医疗等诸多问题，这些都需要财力和资源的支出，在公共财政有限的情况下，政府必须考虑问题的优先次序。在此情况下，廉租房房源建设便出现了地方的不积极。

三、房地产市场周期运行

分析廉租房房源建设在房地产市场周期不同阶段的建设问题，首先需要了解房地产市场的周期变动规律和各阶段对廉租房房源建设的有利条件和不利条件。我国房地产市场的周期运行受国家政策的影响严重，各地区房地产市场的周期也存在一定的差异。一般将房地产分为四个阶段，具体如图1显示：

四个阶段的具有表现出以下特点：

（1）在萧条期，房屋空置率逐步下降，市场供给过剩。房地产投资建设量较低，供给出现过剩，房屋交易不活跃，開发商囤积的土地只有少量投入开发。购房者进入观望期，企盼房价的下落。住房租售价格都相对较低，投机活动较少。

（2）在扩张器，这一阶段房地产市场增长较快，持续时间一般来说比较短。由于需求增长和供给的时滞，存量房产开始减少，需求相当旺盛。房屋空置率越过均衡空置率，市场供给吃紧。开发企业争夺有限的土地资源，其他行业的资金也纷纷进入。房地产业投资量激增，各种物业的成交量激增。房价上涨过快，实际购房者退出市场。政府开始出台一些紧缩政策，进行干预。

（3）危机爆发进入收缩阶段，房地产业也开始进入衰退阶段。房屋供给因为前期建设而开始出现过剩，房屋空置率开始逐步上升，交易活动由短暂的忙碌开始大幅缩减。市场投资开始紧缩，价格急剧下跌，部分房企倒闭，房地产从业人员减少，失业率和破产率增加。

（4）在萧条阶段，房屋空置率不断上升，许多工程无法正常建成。房屋供给量激增，房价严重下跌，房地产的需求开始回升，交易活动陷于沉寂。房地产商的破产现象更加普遍，房地产市场无价无市，但政府会开始适量增加土地的供给。一般这一阶段持续时间较长。

四、动态建设模式的提出

市场机制虽然可以更好地适应复杂的住房需求结构，满足多样化的居民家庭住房需求，但无法解决中低收入和最低收入居民家庭的住房问题，此时政府的干预是必不可少的。廉租房政策是政府干预的一种方式。但是政府在干预的时候不能盲目，应该以适应市场发展为基础。廉租房是调控市场失灵的重要手段，并不会左右房地产市场发展。廉租房作为一种社会保障制度，能够在供房结构上缓解住房市场的供求矛盾，是政府对房地产市场进行调节的重要手段之一。在房市周期波动的不同阶段，为使廉租房房源建设的效率达到最优，应采取相对应的主体主导建设，保证房源数量和建房效率，因此我们提出动态建设模式。

考虑政府成本和房企利益问题，在房地产市场扩张时期，廉租房房源建设政府应采取进入政策，以政府主导廉租房房源的建设，既解决房屋建设问题，又合理分配市场房屋建设的资源，降缓房地产市场热度；在市场处于收缩时期，政府应逐渐退出廉租房房源建设，逐步引导市场进入；在房地产市场萧条时期，则以市场主导为主，鼓励开发商进入廉租房房源建设，并投入大力资金，在提供房源供给的基础上，活跃房地产市场；在市场处于复苏时期，政府应逐渐进入廉租房房源建设市场。

五、结语

根据房地产市场周期运行规律，采取动态的廉租房建设模式，有利于廉租房保障制度的可操作性，有利于廉租房保障制度的完善，为保障性住房房源建设效率研究提供思路，一定意义上弥补房地产市场失灵，有利于房地产市场的稳定。但是我们的论证还只是初步的定性分析，没有大量的定量分析作保证，因此仍然还有很大的探索空间。