浅析住房公积金制度的现状和发展

张万菊

[摘要]住房公积金制度是我国政府实施的一项住房保障制度，建立了职工的自我保障机制，为城镇职工积累了长期、稳定的政策性住房储金，有利于住房资金的积累，周转和政策性抵押贷款制度的建立，提高城镇职工购建住房的能力。本文通过对我国住房公积金制度的现状分析，并针对存在的问题提出未来的发展方向，以更好地解决城镇低收入群体的住房问题。

[关键词]住房公积金；现状；问题；解决措施

一.我国的住房公积金制度建立的背景

住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。

建国后我国长期实行计划经济，住房也是计划中的一部分。在上海建立住房公积金制度之前，早在20世纪80年代，很多省市就已先期试点住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社会化等方面，未曾建立起有效、可持续的巨额住房资金支撑体系，而住房无论从生产还是消费，在配套资金与金融支持方面均是区别于其他任何商品的，需要—个稳定有效的住房资金和金融体系支撑，因此，在整个80年代我国房改进展总体非常缓慢。

1991年的上海房改方案，以建立住房公积金筹集专项住房资金为突破口，是房改思路的重大调整，为从根本上解决住房问题提供了基于强制汇缴聚集为基础的庞大资金后盾。鼓励职工买房，实现自住其力，必须提高职工支付能力，但限于财力和各项制约因素，职工工資不可能迅速地大幅度地提高，需要通过长期积累。住房公积金制度建立的缴存方式，使每个缴存职工直接从中受益。

二.住房公积金制度的性质和内容

住房公积金制度是一种国家强制的储蓄制度，住房公积金制度的国家强制性，体现在政府部门凭借行政权力向职工及其就业的单位（雇主）定期归集公积金，它是政府直接干预经济的一种手段，干预的理由在于住房是人类生活的必需品，而住宅的高价值又使得人们对住宅支出应及早准备，住宅支出占总支出的比重应维持一个合理的比重，由政府代替居民选择，强制性的安排一种住房储蓄制度，有助于克服个人偏好的某些缺陷。对职工而言，公积金的缴纳也是长期性的，职工工作期间只要有工资收入，就应该缴纳公积金，公积金缴纳成为自动的固定化储蓄。住房公积金制度是一种保障性的储蓄制度，参加住房公积金制度的职工并不能保障获得一套住房，公积金制度的强制储蓄，完全体现自我承担风险。它的保障性是指通过强制单位和职工按其工资的一定比例上交用于住房储蓄，可保证职工在购买住房时获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款。如果这笔储蓄没有动用，职工在退休后还可能取出用作养老金，弥补养老保障的不足。住房公积金制度是国家动员资金推动住宅业快速发展的储蓄制度，住房建设需要大量资金，发展中国家在解决居民住房问题方面，往往面临资金不足的问题，在资本市场不发达的情况下，采取由国家出面，建立住房公积金制度，通过强制性的储蓄可广泛快速动员资金，加快住房建设。

三.我国住房公积金制度的发展现状

（一）管理体制日趋完善，监管体系基本确立

自新的《住房公积金管理条例》实施以来，全国343个设市城市中有341个成立了住房公积金管理委员会，制定了管理会章程，议事规则和决策规则。2003年3月，经国务院批准，建设部住房公积金管理司成立，此后各省市也陆续成立了住房公积金监督管理办公室，完善了监管制度。住房公积金年度审计制度普遍建立。

（二）管理运行日趋规范，业务发展迅速正常。

绝大多数管理中心能认真执行住房公积金财务管理办法和会计核算办法，实行增值收益分配方案和管理费用预决算报财政审核与管委会审批制度，严格执行规章制度，进一步规范公积金银行专户设立，规范公积金管理和使用。建设部2006年一季度统计表明全国住房公积金缴存和贷款继续保持稳定增长趋势。全国住房公积金缴存总额已突破l万亿元。住房公积金缴存率为60.53%；全国个人住房贷款占缴存余额比例为44.93%；贷款逾期率继续保持在较低水平，全国平均逾期率为0.125%；住房公积金运用率为52.05%；全国公积金银行专户存款占缴存余额的27.27%；项目贷款和挤占挪用资金较去年初减少了2.35%。

（三）住房公积金制度受益面狭窄

截止2006年底，全国实际缴存住房公积金的职工6917万人，占应缴存职工的64%，还有36%的职工没有建立住房公积金，职工合法权益得不到保障。国有单位基本上建立了住房公积金制度，但多数非公有制企业没有为职工缴存住房公积金。没有建立住房公积金制度的职工，不少是中低收入职工，享受不到住房公积金权益，也影响了这项制度功能的发挥。

（四）住房公积金制度存在不公平

通过对部分城市住房公积金中心的调研，发现公积金缴存人群和贷款人群的收入水平均整体高于城市居民平均收入水平，说明公积金制度的收益人群在城市中整体上处于相对较高收入的群体，而不是低收入群体。导致收入越高的职工，通过住房公积金制度获得的补贴越高，存在着收入水平上的不公平。

与此同时，行政机关，事业单位，国有企业这三类单位的职工受益于公积金的人数比例相对城市平均水平较高。民营企业和外资企业的职工受益于公积金的人数比例低于全市平均水平。说明公积金制度的受益人群所在单位集中于国家机关，国有企业，事业单位，存在着职工单位类型上的不公平。

（五）支持廉租房建设的作用有限

目前公积金增值收益的分配管理中规定，住房公积金增值收益要用于提取不低于60%的风险准备金和上交财政的公积金中心管理费用，剩余资金作为城市廉租房建设的补充资金。根据广西某城市的调研，2006年该市提取住房公积金增值收益作为廉租房建设的资金仅为113万元人民币，占该市当年住房公积金增值收益的3.6%，对当地廉租房建设的支持可以说十分微弱。

（六）存在风险防范能力不足和潜在的流动性问题

住房公积金的用途主要是向职工发放住房抵押贷款，因此信用风险是住房公积金所面临的主要风险。根据《住房公积金管理条例》规定，各地住房公积金增值收益应提取不低于60%的资金，作为贷款风险准备金。通过各地按比例提取贷款风险准备金能较有效应对已经发生的信用风险，但是否能有效应对潜在的信用风险，尤其是当某城市出现较剧烈的市场波动时，当地风险准备金储备就很难满足防范信用风险的要求。同时，住房公积金还面临着由系统风险引起的大规模贷款违约风险。在次贷危机下的美国，据美国联邦储备委员会1%抽样统计，2008年3月次优级住房贷款（约占全部住房贷款余额的5%）中可调利率抵押贷款超60天拖延还款率、违约率和房产已收回率分别达到了6%、5%和3%，次级住房抵押贷款（约占全部住房贷款余额的20%）中可调利率抵押贷款的这三个比率则分别达到了16%、13%和8%。也就是说，一旦我国住房金出现如此大规模的违约风险，依靠目前住房公积金的贷款风险准备金储备和风险分担机制来应对是远远不够的。在流动性方面，从全国层面看，当前全国住房公积金系统整体上处于流动性过剩（资金沉淀）状态。截止2007年底，全国住房公积金系统累计归集余额9605亿元，住房贷款余额为5074亿元，仅占累计归集余额的53%，扣除准备金后资金沉淀率达到了43%。但从城市层面看，各地住房公积金中心的流动性状况差异显著，处于流动性过剩和流动性短缺并存的状态。例如，北京、上海、天津、江苏、浙江、福建等经济发展水平较高的地区，住房贷款余额占累计归集余额的比率，已经超过了60%，部分城市甚至超过了80%，出现了流动性不足的问题，管理部门只能通过缩紧信贷来维持正常运转；而陕西、甘肃、山西、河南、海南等经济欠发达的中西部地区，住房贷款余额占累计归集余额的比率尚不足25%，出现了流动性过剩问题，导致大量资金沉淀和低效率使用。

四.完善住房公积金制度的对策

（一）增强和加大住房公积金宣传力度，扩大住房公积金覆盖和影响范围。

让住房公积金的制度能够深入人心，使我国公民能够知法懂法，不断的扩大住房公积金影响的范围和覆盖的面积在这个过程中，政府和企业应该严格的执行国家住房公积金归集，采取相应的应对措施，有计划的按照步骤将住房公积金向非公有制的经济领域稳健的推进，最后扩大到民营，外资，私企，甚至可以实现个体经营户和自由职业者以及农民都可以加入城市住房的社会保障体系当中。建立并完善我国住房公积金制度，对高收入群体的住房公积金具体的缴存额度实行相关的封顶政策，以此防止不同的阶层之间进一步扩大公积金的缴存差距。

（二）赋予住房公积金制度更加明确的公共住房政策目标。在我国倡导实现“住有所居”的住房政策目标下，解决好中低收入群体的住房问题是政策关注的焦点。住房政策目标的实现既需要国家、单位和个人三者之间的相互协调，也需要法律、财经与税收制度的配套的支持。建立高效务实低风险的政策性住房金融体系，以支持提高中低收入群体的住房支付能力，承担起完成“住有所居”公共住房目标的历史重任。

（三）赋予归集主体处罚和强制执行权。规范和完善住房公积金制度同时还是一项缩小收入分配差距的重要举措。从构建和谐社会和控制社会平均收入水平的角度出发，还要赋予归集主体一定的违规违法处罚和强制执行的权利，以增加刚性的约束条款，从而达到通过住房公积金制度调节社会平均收入的目的，保证实现住房公积金制度的职能作用。

（四）建立统一的风险管理和流动性管理机制。目前住房公积金的信贷管理模式和政策性管理框架也逐渐暴露出运转成本高、风险大等问题，并且也随着住房市场的发展出现地方之间资金余缺不平衡和地方内部流动性不足的问题。因此，必须通过管理模式的创新来打破各地方住房公积金独立运作的现状，通过金融工具创新来改善全国住房公积金资金的流动性问题、提高公积金的资金使用效率，才能有效发挥住房公积金的政策性住房金融功能。在近期的改革中，可考虑建立全国性住房公积金风险管理平台，集中管理贷款发放标准和建立系统风险准备金，以增强住房公积金的风险抵御能力，尤其是增强抵御由系统性风险引起的大规模贷款违约风险的能力。与此同时，通过建立全国住房公积金的投资管理平台，盘活全国的住房公积金沉淀资金，既解决部分地方住房公积金管理中心因流动性不足导致的头寸不足问题，又提高部分地方住房公积金管理中心因资金沉淀导致的资金使用效率问题，全面提高全国住房公积金系统的资金流动性。

（五）强化住房公积金缴存管理工作，扩大住房公积金覆盖面。缴存工作是住房公积金管理的首要环节，对职工住房公积金要实行属地化归集管理，同时要加强执法和监督，督促尚未建立住房公积金制度的单位尽快建立执行；督促欠费单位制定补交措施，分期分批足额缴存住房公积金；针对因改革、改制所造成的缴费主体单位消失或变性等情况，要明确承担公积金缴存衔接主体的责任，保证这些单位的职工在改制后仍然能够继续有效地享受公积金制度；鼓励自主择业和灵活就业人员以及社会其他成员积极参与住房公积金制度，并制定相应的激励措施，分别由中央财政和地方财政予以适当的补贴，使这类人员也能享受社会发展成果，共同促进住房公積金的积累和发展。

（六）完善住房公积金增值收益和分配制度。在住房公积金增值收益办法中，按照谨慎性原则适当扩大公积金结余部分的投资范围和投资对象，扩充增值面，提高投资收益率，降低危机风险。在分配过程中，应在提取贷款风险准备金、管理机构经费后，依据当年的投资收益率，采用弹性办法提取城市廉租房补充建设资金，增加保障性住房建设的资金投入，还可以适当提取一部分事业发展基金和奖励基金，以充分调动管理机构的工作积极性。