浅谈我国公益诉讼制度的构建

郎魁元 蔡 杰

【摘 要】随着社会经济与法治的不断发展以及公众权利保护意识的逐渐加强,公益诉讼逐渐成为社会的热点问题之一。本文从建立我国公益诉讼制度的必要性出发,借鉴西方国家的相关司法经验,探讨如何构建我国的公益诉讼模式。

【关键词】公益诉讼 构建 可行性

公益诉讼作为诉讼的一种类型,是伴随着社会的发展、人们生活水平的提高、社会结构的变化,而产生的一种“新型诉讼模式”。在西方国家这种“新型诉讼模式”也仅仅产生二三十年而已,而我国的公益诉讼则处于刚刚起步阶段,面对前方的道路是任重而道远。

一、公益诉讼的历史

公益诉讼这种诉讼形式古已有之,最早出现于罗马帝国的罗马法中。20世纪70年代后,欧洲在保护公共利益方面也出现了新的显著动向,即筹备一些官方或民办的机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益。真正意义上的公益诉讼产生于20世纪60年代,发展到今天已日趋完善。到20世纪80年代和90年代,公益法和公益诉讼的概念已为世界上很多其他国家所使用。如德国的宪法诉讼,也称民众诉讼,就属于公益诉讼的范畴。公益诉讼虽然因其名称、背景各异,但是,这一法律制度已逐渐形依托于社会正义以及视法律为社会变革工具的意愿等一整套原则体系。

二、公益诉讼的特征

公益诉讼的独特特征导致公益诉讼制度的建立受到阻碍,具体体现为:

第一,公益诉讼产生打破原有原告需与损害有直接的利害关系的规定。这也是公益诉讼制度建立最为关键的问题。

第二,公益诉讼与公共利益紧密相连。但首先,公共利益本身含义范围也不确定;其次,侵犯公共利益的一般以公权力或具有垄断地位者为被告,严重影响了原告方的胜诉难度。

第三,公益诉讼费用成本大。具体体现为:公益诉讼取证难,当事人众多,诉讼时间长,费用高。

第四,公益诉讼产生具有一定的社会基础,也受制于一定的政治体制。公益诉讼制度的确立以及发展状况,可以在一定程度上作为衡量一个国家法制建设以及法治社会的发展情况尺度。

三、构建公益诉讼的价值取向

公益诉讼主要体现为保护公民权利以及对行政权的制约。作为一种特殊的公共权利保护方式,具有私益诉讼所不具有的作用:首先,它能鼓舞公众参与法治建设的主人翁意识,提高公众参与社会公益事务管理的积极性。其次,使国家利益、社会公共利益得到广泛保护。再次,有利于促进依法办事,维护正当社会秩序。

我国的公益诉讼制度仍然处于起步阶段,相应的受到民事诉讼、行政诉讼自身发展的限制。以行政诉讼为例要以具体行政行为为前提,这对于公益诉讼的提起亦是严格的限制。因此,面对现实的需求与理论的缺失,需要对传统诉讼理论进行突破,以满足现实的需要,而不仅仅局限于现有的理论。社会常新、变革中的我国更需要超前的法律制度进行规范用以推动发展的进程。

四、我国公益诉讼制度的现状

公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。在我国现行法律中,不可诉的现象大量存在,也就是说,法律规范存在着可诉性缺陷。其主要表现如下:一是有权利义务却无诉权规定。我国大量的实体法对公益设置了保护条款。大多数经济法规就经济权利及经济职权列举的不胜其详,对义务表述得淋漓尽致,但对包括诉权在内的补救权利却忽略不提,有权利义务而无诉权,也无其他救济条款。二是虽有诉权规定却予以限制。有些尽管明确规定了诉权条款,但作了限制性规定,限制诉权的充分行使。例如反不正当竞争法中规定:“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”,但都没有规定上述主体向人民法院起诉的权利。民事法律也存在着同样的问题:《民法通则》和《合同法》中都规定损害公共利益的行为或内容为无效,却没有主张"无效"的权利主体的法律规定。这种情况明显造成了实体法与程序法的脱节而使实体法形同虚设。很明显,在我国现行的民事经济法律法规中,不可诉现象大量存在。司法实践中,我国三大诉讼法对公益的司法保护也处于真空状态:刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的公益予以救济,民事诉讼对公益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现,行政诉讼只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公益。在这些诉讼中,原告多数不是因为自身的利益而起诉,而是出于维护社会公共利益的目的。也正因为如此,法院处于进退两难的尴尬境地,法院以原告不具备起诉的主体资格,原、被告之间“没有法律上的利害关系”为由而驳回原告的起诉,或者由于其他原因而判决或裁定原告败诉。主审法官驳回原告的起诉或判决原告败诉,并不是原告的诉讼请求不当,也不是被告的不作为正当,更不是公共利益没有受到侵害,而是没有公益诉讼的法律依据,公益诉讼制度的缺失。同西方国家相比还可以发现,在法律思想、价值取向、起诉条件、司法救济手段、公民权利意识等方面仍存在较大的差距,这些也是造成公益诉讼制度迟迟不能真正建立的重要因素。目前我国大致存在五种典型公益被侵犯而得不到司法救济的情况:一是国有资产被侵占、转移或被损毁、灭失。二是政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为。三是政府对于开发土地的不合理利用。四是政府对当地环境污染问题漠然视之,甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。五是政策性价格垄断行为。这五种情况尤其需要公益诉讼和充分发挥公民在保护社会公益中的作用。很明显,在我国诉讼法中,未受到行政制裁且也没有形成代表人诉讼的侵害公益的行为得不到应有的制裁,公益得不到预先的救济,其中的个体利益被侵蚀,大量损害公益的行为得不到纠正。要弥补我国关于公益保护法律的可诉性缺陷,就要变更现行的诉讼机制,创设一种新的诉讼形式,即公益诉讼制度。

五、建立我国公益诉讼制度的建议

目前,我国公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地,已经越来越成为影响构建和谐社会的重要因素。为此,必须要确立公益诉讼制度,以制止侵害国家利益、社会公共利益的行为。

1.制定统一的公益诉讼法。侵害国家利益、社会公共利益的案件日益突出,现阶段法律、法规对公益诉讼规定的真空,制定作为保护国家利益和社会公共利益的程序制度——公益诉讼法,已经成为社会各阶层的共识。公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之间虽有许多相同处,但由于它们诉讼目的的根本不同,这也要求我们要制定统一的公益诉讼法,扩大公益诉讼的主体资格,允许广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼;确定公益诉讼案件的范围,防止司法权代替行政权,造成诉权的滥用和司法资源的浪费。

要确定公益诉讼的基本原则、诉讼程序和司法审查制度,禁止以公益诉讼为借口来实施私益诉讼,造成公益诉讼流于形式,难以实现其原初目的。要借鉴刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中被证明的行之有效的规定,更要制定符合公益诉讼自身的东西,特别是在公益诉讼举证责任方面,强调原告只承担证明存在或将来可能存在侵害国家利益、社会公共利益的行为,被告承担证明其行为合法性和合理性的证明责任,并由被告承担败诉责任。

2.建立公益诉讼基金。公益诉讼原告提起诉讼,目的是为了维护国家利益、社会公共利益,其诉讼具有公益性,对原告的诉讼行为造成原告的损失给予适当的补偿,是完全符合公益诉讼的公益性活动要求、有关法律原则和社会现实要求的。对公益诉讼,政府要从政策上支持,由政府建立统一专用的公益诉讼基金。公益诉讼基金由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成,主要是由财团性质的公益诉讼基金组织出面,从资金上支持公益诉讼原告人提起诉讼,为公益诉讼原告人提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿。

建立公益诉讼罚金制度和非法收入没收制度,对公益诉讼被告人,根据法律规定,考虑其违法和不作为的行为程度,对其非法收入予以没收,并视情况处以公益诉讼罚金。对所没收公益诉讼被告人的非法收入或给予的罚金,除返还侵害公共利益所造成的受害人损失,给予提起公益诉讼的原告方适当的补偿外,其余资金应全部纳入公益诉讼基金,由公益诉讼基金组织统一管理,用于支持公益诉讼。

3.完善案例指导制度。对于公益诉讼案件,要认真分析案情,总结审判经验,形成典型案例,建立案例指导制度。要把公益诉讼个案的审理结果应用到类案中,对公益诉讼个案审结形成指导案例后的类案诉讼,受案法院可以不再进行审理,直接适用指导案例个案的判决结果,避免审判资源的浪费;法院也可以针对个案的公益诉讼,在审理结束后,向有关单位提出司法建议,促使其对侵害国家利益、社会公共利益的行为及时采取措施,减少国家利益、社会公共利益的损失,避免公益诉讼个案相同的类案在其它地区发生,防止公益诉讼的案件的滥诉,减少公益诉讼案件当事人的诉累,真正实现公益诉讼的原初目的。

参考文献:

[1]李刚.何谓“公益诉讼”.

[2]高晓林.论公益诉讼原告利益的多元化.

[3]梁慧星.关于公益诉讼.