制定建设项目环评审批负面清单管理制度的方法

文/陈懋喆，上海市节能减排中心有限公司

1 环评审批流程背景

建设项目环评审批制度指新建、扩建和技改项目在报规划、国土资源部门审批的同时，需编制环境影响评价文件（以下称“环评文件”）并向环保主管部门提出审批申请的制度。现行建设项目环评审批中遇到的问题主要集中在：环评文件编制及审批周期较长、建设项目“未批先建”、“批建不符”和“久拖不验”等。在当前经济快速发展和简政放权的新形势下，建设项目环评审批改革的思路应逐渐转向“轻审批、重监管”。应实行环评审批分流管理，简化“项目类型简单、环境影响轻微”的建设项目的环评审批要求，从而加速此类项目的实施进度；同时需要更加突出中后期监管中环境监察工作的主动性，加强违法行为的查处和审批工作的联动。

推行环评审批分流管理制度的关键在于筛选出“项目类型简单、环境影响轻微”的建设项目，并简化或豁免此类建设项目的环评审批手续。本研究在此背景下开展研究，力图建立一种与国家现行环评审批制度衔接、突出地域环保管理特点和重点的管理模式，即环评审批负面清单管理制度，以简化行政审批程序，提高行政效率。

2 负面清单含义

负面清单是英语“NegativeListings”的直译，是一种外商投资准入制度，是一个国家禁止外资进入或者限定外资比例的行业清单，清单以外领域则充分开放（即法无禁止则可为）。经分析，国内外现行的负面清单可分为要素类和投资主体类两大类。通过制定和实行负面清单制度，前者旨在管控建设项目对单个要素（例如环保、节能、社会稳定性等）可能产生的不利影响，后者旨在实现不同投资主体（例如中外企业）的国民待遇差异化管理。在环评审批领域，考虑的是要素影响，由于不同行业的不同工艺流程影响程度不一致，清单外的项目无法掌控等因素，国内外现行环保领域较少实施“法无禁止则可为”意义的负面清单管理。如何建立一种符合环评审批特点的负面清单模式，是本研究的主要目的。

表1 负面清单实施情况

3 研究方法

本研究采用文献研究法、访谈法、座谈会、个案研究法、比较研究法、头脑风暴法等相结合的研究方法。在文献调研的基础上，针对各地区的行政审批情况，于2015年调研了上海市发展与改革委员会、上海市经济和信息化委员会、上海市环境保护局、重庆市环境保护局、浙江省环境保护厅、河南省环境保护厅、广东省环境保护厅、深圳市人居环境委员会、惠州市环境保护局及多个发展功能区，获取并经汇总分析大量环保负面清单的相关资料。

4 负面清单模式研究

经调研及资料分析，国内外现行的负面清单可分为要素类和投资主体类两大类。通过制定和实行负面清单制度，前者旨在管控建设项目对单个要素（例如环保、节能、社会稳定性等）可能产生的不利影响，后者旨在实现不同投资主体（例如中外企业）的国民待遇差异化管理。

各种清单管理类型汇总见表1（国外只收集环保类负面清单）。

经分析，采用的负面清单模式主要包括三种，并综合三种模式提出一种推荐模式。

1）模式一

第一种模式，即“禁止/限制清单模式”，列出特定区域的禁止/限制引进清单，清单内的项目禁止/限制进入，清单外的项目按要求进行环评审批。该种模式适用于对环境质量非常高的地区，在这些地区实施不同于其他地区的差别化准入要求。例如对于准水源保护区，对涉重项目进行全面禁止，列入负面清单。

该种模式是在现有的法规框架下制定和执行，制定的区域化负面清单严于国家名录，严于区域外其他地区；清单内项目形式简单，且均为与区域极不相容的项目，较易比对，避免了不符合条件的项目报批，节约行政时间。因为适用区域为环境高要求区域，因此对于清单外的项目，无法进行简化，按正常程序进行环评审批。

2）模式二

第二种模式，即“管理清单模式”，列出特定区域纳入环评审批的行业类别清单。大多数的投资主体类负面清单也是该种模式，区别是投资主体的国民待遇在清单内行业为差别化对待，清单外没有兜底，均为视同国民待遇。该种模式适用于较大范围内，可充分统计区域内涉及的行业进行分类管理，但是对于清单外项目可加以区分：对于环境制约因素较少的区域，仅对可能污染较重的少量项目进行环保审查，对于清单外的其他项目，由于自身污染较轻或基本无污染，无需特别的环保措施，且周边环境要求较低，因此无需花费行政成本，我国大部分投资主体类的负面清单均按照此模式制定；对于其他复杂区域，可增加兜底条款。

该种模式的优点是可集中有限行政能力，重点关注清单内污染较重或者有某些特别影响的项目，并进行分类管理。而对于清单外的项目可采用备案制或豁免环评审批程序，或具体问题具体分析。制定该种模式的负面清单需要充分统计区域涉及的行业类型，厘清清单外项目对区域环境的影响程度，特定的污染因子对特定区域的影响较小，例如不涉及敏感区的商业区、工业区内的噪声排放，又如污水纳管至城市污水处理厂处理的生活污水排放项目等。采用该种模式需要对既有法规、制度进行突破或者变通，例如诸多法律为自贸区模式进行了修订。

3）模式三

第三种模式，即“约束条件清单模式”，列出特定区域的准入特别管理措施，对比列明的引进条件，对于不符合条件的项目不予审批，符合条件的按要求进行环评审批。该种模式适用于工业区和居住区混杂的区域，对于负面清单中的项目提出了特别的准入要求，如从选址上限制在非工业区设置清单内的工业类别，或禁止某些工业类别的重污染工艺，或对于敏感区域的项目要求强化公众参与等。对于清单外的其他项目按正常的审批程序进行，但是由于清单应已充分考虑了区域相关的各种条件，因此清单外的项目原则上已符合选址、工艺、公参等要求，在审批过程中原则上仅提措施要求，不直接否定项目。

该种模式是在现有的法规框架下制定和执行，制定的区域化负面清单严于国家名录，严于区域外其他地区，依据充分；其优点是可在工业区和居住区混杂的区域，梳理出清单内工业项目的准入控制因子（即特别管理措施），以此来限制工业与居民之间的矛盾问题，明确该区域不应入驻或严格控制的行业类别；适用区域也为敏感区域，并且对于清单外的其他项目也需要实施环保措施减少污染物排放，因此对于清单外的项目，无法进行简化，按正常程序进行环评审批。

4）推荐模式

随着行政重心和行政力量从前端的环评审批到后端的事中事后监管的转移，对于明显无污染或少污染的项目，无需花费大量的行政资源重复审批流程，环评审批的放开是后期监管加强的第一步。本研究综合以上三种模式，提出推荐模式，即“综合清单模式”：参照国民经济类别目录，结合环评分类管理名录，列出特定区域禁止进入项目、按目录开展环评及审批项目、备案项目及其他项目。

禁止进入项目为与地区规划产业类别冲突、对环境有较大污染或对环境敏感的项目。按目录开展环评及审批项目为规划产业类别内，对区域环境产生一定影响、或可能受到外环境影响，且需采取个性化环保、防护措施的建设项目；备案项目为影响较轻，但需要一定的规范性措施的项目，该类项目无需行政审批，备案与承诺后直接纳入日常管理中；未列入清单的其他项目相当于豁免环评审批手续。该模式对上述三种模式进行了综合考虑，可适用于各种特点的区域，不同区域差别在于禁止/限制、按目录开展环评、备案、其他等各种形式应有不同的细化。

5 负面清单制定方法

本研究在提出推荐模式的基础上，提出编制建设项目环评审批负面清单的原则方法。可根据该方法制定不同区域的环评审批负面清单。

1）根据区域控制性详细规划中土地使用规划情况，梳理区域内已入驻和拟入驻的行业和项目类别，不符合规划产业类别及地块规划用地性质的项目原则上不得引入，清单中标志为“不涉及”。“不涉及”项目原则上为不符合用地性质的行业大类，或虽然符合用地性质但本区域内不具有资源禀赋、或不符合产业发展导向的类别，清单编制中暂不考虑“不涉及”项目中的禁止项目、按目录开展环评及审批项目、备案项目及其他项目的分类。由于区域规划存在可调整性，因此“不涉及”项目也可能会在规划调整后引进，“不涉及”的项目若确需引入的，则根据环保部的《建设项目环境影响评价分类管理名录》开展环评审批。

2）与用地性质不冲突，但环境污染严重的项目，或污染程度一般，但由于区域敏感性不适合引进的项目，在清单中标志为“禁止”项目。

3）符合规划产业类别和用地性质、不属于“禁止”类的项目，对照环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》需编制报告书的项目，一般环境影响较大，原则上纳入清单中的环评审批中。

4）符合规划产业类别和用地性质、不属于“禁止”类的项目，对照环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》需编制登记表的项目，一般环境影响很小，或者通过通用准则可有效控制其环境影响，原则上仅纳入清单中的“备案”中，或者根据区域环境特征予以豁免。其中：产业类项目、规模较大的市政项目、需要采取规范化措施的原则纳入“备案”程序中，其他项目一般不纳入清单管理（即豁免）。

5）符合规划产业类别和用地性质的项目，对照环保部《建设项目环境影响评价分类管理名录》需编制报告表、且符合以下条件之一的项目：①新增生产性废水（含医疗废水）、且产生的废水需通过预处理才能满足纳管要求的项目；②新增生产性废气、或产生经营性餐饮油烟且与居民区相邻的项目；③涉及噪声源强超过功能区要求的设备/线路与居住、学校、医院及养老福利院等相邻的项目；④涉及危险废物和医疗废物项目；⑤涉及环境风险的项目；该类项目纳入清单中的环评审批中（但不增加生产规模和排污规模的技改项目通过备案程序管理）。其他污染类型单一、规范要求明确的项目，原则上以备案程序管理，或不纳入清单管理。

6 结语

通过研究可知，环保类负面清单的模式主要包括三种，模式一为禁止/限制清单模式；模式二为管理清单模式；模式三为约束条件清单模式。研究建议负面清单模式为综合清单模式，即参照国民经济类别目录，结合环评分类管理名录，列出特定区域禁止进入项目、按目录开展环评及审批项目、备案告知承诺项目及其他项目。建议的负面清单制定原则和方法为参考分类管理名录的行业类别，需编制报告书的项目，原则上纳入清单中的环保审批类；需编制登记表的项目纳入清单中的备案告知承诺类（产业类项目、大规模的市政项目、需要采取规范化措施的项目），或者根据区域环境特征予以豁免（其他一般项目）；需编制报告表可细化为纳入清单中的环保审批、备案告知承诺或豁免类，判断的条件为废水、废气、噪声、危废、风险等要素。