新型城镇化背景下我国中小城市的发展目标与路径选择

文/韩雅青，武汉大学经济与管理学院

中小城市在我国新型城镇化建设中占有主体地位，是我国经济结构转型和产业转移战略的关键。从广义上看（包括含乡镇的市辖区），截至2017年底，中小城市直接影响和辐射的区域，行政区面积达934万平方公里，占国土面积97.3%；总人口达11.77亿，占全国总人口的84.67%，中小城市经济总量达70.24万亿元，占全国经济总量的70.24%。因此，大力发展中小城市对于我国城镇化进程和经济社会发展都会起到非常重要的作用。

1 中小城市在我国新型城镇化发展中的战略地位和意义

1.1 发展中小城市，可以促进优化产业布局和人口分布，推动均衡城镇化，有利于我国经济社会的健康可持续发展。

当前我国城镇化发展不均衡，大城市的资源环境约束日益趋紧，人口过度集聚，再加上空间规划不合理，城市管理服务水平不高，导致许多地区出现了“大城市病”的症状。与此同时，中小城市由于集聚产业和人口能力不足，人地脱离现象严重；小城镇数量虽多，但规模小、功能弱，造成了资源浪费，可见，中小城市的城镇化潜力并没有得到充分发挥。发展中小城市是重构城市体系、优化我国城市化空间战略布局的关键抓手（王方，2014）。提升中小城市集聚产业和人口的能力，既可以将部分产业和人口从大城市中疏导出来，又可以整合小城镇的资源，做到大中小城市协调发展，有利于我国经济社会的健康可持续发展。

1.2 发展中小城市，可以有效降低转移人口市民化的成本，有利于解决“半城镇化”问题。

新型城镇化的核心是人的城镇化，而这一核心的关键就是转移人口市民化。目前我国常住人口城镇化率已经达到56.1%，但户籍人口城镇化率仅为37%，未来这种差距还有扩大的趋势，这种差距说明部分转移人口并没有实现真正的市民化，没有享有平等的城市服务，是“半城镇化”。农民工在转型成为市民的过程中，需要承担其在城市的生活保障成本、住房成本以及自己放弃原有农村土地经营性收入的机会成本。而这种成本在不同地区和不同规模城市之间的差异很大。据测算，我国东、中、西部城镇农民工市民化的人均公共成本分别为17.2万元、10.2万元、和10.4万元。东部地区由于大城市和特大城市数量多，市民化公共成本大幅上升。大城市高房价增大了农民工生活压力，成为阻碍农民工融入城市的重要制约因素。而中小城市房价相对特大城市要低，市民化难度也要远低于大城市。因此，发展中小城市，改善公共资源配置，可以提升中小城市的吸引力，有效降低转移人口市民化的成本，有利于解决“半城镇化”问题。

1.3 发展中小城市，可以带动脱贫攻坚和新农村建设，实现城乡统筹发展。

近年来，中央政府提出推进新型城镇化，建立以工促农、以城带乡、工农互惠的新型城乡关系。中小城市与乡村在各方面的联系都很紧密，是城市与乡村联系的重要环节，是城乡统筹发展的战略支点。因此，中小城市的发展水平和辐射带动能力，直接决定和制约着乡村的发展能力和发展速度。重点发展中小城市，发挥对农村和农业的带动效应，同时与脱贫攻坚和新农村建设相结合，有利于工业反哺农业、城市支援农村，实现城乡统筹发展。

2 当前我国中小城市发展过程中存在的一些问题

2.1 部分中小城市由于规划不合理，盲目追求城市规模扩张和“大而全”的产业体系, 加重了中小城市发展的负担。

目前很多中小城市的发展缺乏一定的规划，盲目模仿大城市的模式，忽视了自身优势和特色，造成了土地资源的浪费、项目成本过高等问题，这些问题严重制约了中小城市的进一步发展。我国中小城市存在着土地城镇化快于人口城镇化的问题，1996年，我国城镇面积是1.3万平方公里，到2016年年底，扩大到9.4平方公里，增长了7.2倍；而同期的城镇人口，仅从3亿增加到7.92亿，这其中还包含没有实现市民化的农民工群体，可见城市建设占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。许多地方陷入了城镇化的误区，追求城市规模的不断扩张，过度依赖房地产行业，忽视产业的协调发展、城市质量的提升和城市软实力的建设。城镇化不是“房地产化”，产业集聚才是人口集聚的基础。很多中小城市产业体系构建不合理，盲目追求“大而全”的产业体系，或引进一些落后产业，加重城市负担。中小城市的发展建设，要认准自己的城市定位，在城市职能上不贪多、不贪全，实事求是又高瞻远瞩地确定好自己的发展目标和方向。

2.2 一些中小城市忽略了自身的人文特色和环境优势，城市规划和产业发展互相效仿、千篇一律，失去了自身特色，在城市发展中迷失了方向。

近年来，随着城镇化向中小城市推进，部分开发商热衷于噱头，大搞“罗马风情”、“巴黎印象”等西式风格建筑，或又为了“形象工程”去建造脱离实际的地标性建筑和广场，不仅占用了大量的土地资源，还使城市失去了自身的文化特色，出现“文化沙漠”现象。这种现象不利于城市形象的建立和城市软实力的提升，影响城镇化的质量和可持续性。相对而言，中小城市文化生态体量小，更脆弱，一个项目就可能让一个小城天翻地覆。因此，大拆大建应该更慎重。

2.3 在城镇化进程中，城市建设的成本分担机制缺失，很多中小城市的政府过度依赖土地财政，不利于城镇化的健康可持续发展。

中小城市想要提升人口集聚功能，不仅要通过发展特色产业来增加就业机会，还应该进一步加强基础设施和公共服务方面的建设。在现有的财税体制下，中小城市政府的财政收入难以承担基础设施和公共服务建设的高额成本。目前，中小城市政府普遍面临着财力与事权不相匹配的情况。在缺乏成本分担机制的情况下，许多地方政府过度依赖土地财政，致使土地价格不断攀升，进而推高房价，无形中增加了市民化的成本，对农民工转移人口产生了“挤出效应”。此外，由于土地财政基本上属于“一次性财政”，以土地抵押为支撑的地方政府融资平台已经积累了巨额的债务，土地财政已成为地方债务最大的法律风险来源，不利于城镇化的健康可持续发展。

3 我国中小城市的发展目标与路径选择的思考

在新型城镇化背景下，中小城市应当明确把“城市群”作为发展方向，围绕中心城市合理分工协作，加快实现区域一体化。在路径选择方面，要从自身特色和文化入手，发展特色产业；坚持走绿色低碳的发展路线，通过提升人口集聚功能来实现城市的健康可持续发展。

3.1 中小城市的发展必须要和城市群建设紧密结合，在完善城市功能的同时加强与区域内其他城市的联系，实现大中小城市协同发展。

城市群是国家和地区的经济中枢，城市群的建设将是新一轮城镇化的重要走向。《国家新型城镇化规划》指出，城市群将成为未来城镇化的主体形态。城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载压力，而且还能增强周边中小城市的区位优势，实现大城市和中小城市的协同共赢发展。目前，我国已经形成了京津冀、长三角、长江中游、成渝、珠三角五大国家级城市群。未来，我国计划打造更多的城市群来惠及更多的城市。在新型城镇化背景下，中小城市的发展必须要和城市群建设紧密结合，在完善城市功能的同时加强与区域内其他城市的联系，发挥区位优势，提升吸引力。

3.2 中小城市的发展路径应该与大城市区分开来，在自身特色和文化上寻找核心竞争力，走“专、精、特、新”的特色专业化道路。

在新型城镇化建设、经济结构调整、产业转移的大背景下，中小城市在现代经济体系当中的作用越来越重要。与大城市相比，中小城市经济发展的总体水平还不高，城镇综合功能较弱，存在基础设施落后，公共服务缺失等问题。因此，中小城市的发展路径应结合其自身优势和特色文化，把所在地区的历史文化和精神融入到规划建设、景观和建筑设计之中，将自身优势转化成产业集聚和人口集聚的动力。中小城市的发展路径应当同大城市区分开来。大城市注重提升产业层次和中心功能，逐步向高端化和服务化方向发展，中小城市和小城镇则应该走专、精、特、新的特色专业化道路，最终构造一个优势互补、合理分工、错位竞争、互助融合的城镇化产业发展新格局。

3.3 中小城市要通过提升城市条件、建立住房多元化供给体系、完善创业扶持体系与职业培训体系来提升人口聚集功能。

人口集聚是一个城市发展的源动力，中小城市在自身建设过程中的关键是实现人口集聚功能。在城镇化进程中，中小城市由于基础设施不完善、公共服务质量低、产业基础薄弱，对人口的吸引作用较小。为了提升人口集聚功能，中小城市必须从多方面入手。第一，中小城市要不断完善基础设施建设，提升社会公共服务质量，同时放开户籍的限制，吸引农村地区的人口向城市转移；第二，中小城市要想真正实现人口集聚，就必须解决转移人口的住房问题。要过土地制度和财税体制改革，抑制房价过快上涨，完善保障房制度，建立起覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供给体系。第三，产业集聚所带来的就业机会能够不断地吸引人口集聚。中小城市要把握好东部大城市产业转移的机遇，不断完善创业扶持体系与职业培训体系，帮助转移人口更好融入城市。