关于钱塘江河口管理问题研究

1 钱塘江河口的自然属性、学术界定

1.1 河口水域

钱塘江河口是典型的强潮型入海河口，连接钱塘江干流与东海，是河流入海的过渡区域，主要受径流、潮流和盐度等影响。河流的径流与海洋的潮汐在此交汇冲突，形成既有河流特性也有海洋特性的自然属性。因此，河口地区是并列于河流与海洋存在的第三种形态。

根据美国河口学者普瑞查德对河口的定义，钱塘江河口范围应从芦茨埠（即富春江电站）到上海芦潮港-镇海外游山断面。根据前苏联学者萨莫依洛夫对河口的定义，钱塘江河口可分为三段：富春江水电站至闻家堰75km河段是以径流作用为主的“河流段”，闻家堰至海盐澉浦122km河段是径流和潮流相互消长的“过渡段”，澉浦至芦潮港85km的河口湾（杭州湾）是以潮流作用为主的“潮流段”。 河口虽从学术上划为三段，但该三段互相影响、作用，互为一体，不可分割研究与管理。

1.2 河口滩涂

河口水域是河流与海洋的过渡段，那么，海滨（海滩、海涂）就是陆地与海洋的过渡段。海滨滩涂处于浅海与内陆之间的过渡地带，涨潮时淹没，落潮时出露，习称潮间带。根据美国海岸防护手册、《中国海岸工程》（1992严恺主编）等国内外科技文献阐述，滩涂与海域分属不同地带，是完全不同的概念。

可见，钱塘江河口是一个特殊且有其自然属性的过渡区间，其整体性不可人为分割，河口下移也是必然趋势。同时，河口水域作为河流的末端，河口滩涂作为陆地的延伸，它们与河流、陆地的联系都比海洋更密切。因此，河口区域由水利部门统一主管、其他部门协助管理更为适宜。

2 钱塘江河口的法律界定

《联合国海洋法公约》第九条将河口作为一个特殊存在单独列出，在概念界定上承认了河口的特殊性及独立性。《中华人民共和国宪法》第九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条都明确了滩涂作为独立的存在，其既有国家所有也有集体所有。《中华人民共和国海域使用管理法》明确了两点：一是海域属于国家所有；二是从领海基线向陆地一侧至海岸线都属于海域。从法律条文本身来讲，《海域法》与《宪法》、《土地法》并没有矛盾，关键是在海岸线的解释上。如果，按照海洋部门的解释“海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线”，则滩涂属于海域，也即属于国家所有，并没有集体所有，而《宪法》、《土地法》则明确规定滩涂属于土地资源，既有国家所有也有集体所有，这就造成了矛盾。

国土资源部2002年以国土资函[2002]154号文《关于明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》向国务院请示，而国务院对该文的复函称：关于明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的问题实质上是“滩涂”与“海域”的划分问题，依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题，并建议国土资源部会同海洋局进行充分与论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。

可见，依据现行法律法规及具有法律效力的文件，已经明确了钱塘江口河海界线在“平湖金丝娘桥与慈溪庵东的连线”、滩涂属于土地而非海域。而《海域法》对“海岸线”的定义不明造成管理上的困扰，根据下位法服从上位法的原则，需要将“海岸线”进一步明确为“大潮低潮时水陆分界的痕迹线”，使《海域法》与《宪法》的相关规定一致。

3 钱塘江河口的自然灾害

3.1 洪涝灾害

浙江省是全国潮差最大的地区，高潮位比其他地区高2～3m，特别是河口地区受两岸地形影响，潮差进一步增大，如钱塘江河口乍浦、澉浦两站潮差比口外增大1.8倍。由于我省河口地区多为平原，且地势较低，外海潮位普遍高于地面，一旦风暴潮与天文潮相遭遇，就会产生比两岸地面高6m的暴潮，再加上巨浪、涌潮等作用，防潮压力巨大，特别是河口地区受洪水和潮汐双重作用，更易造成灾害。而且，由于河口地区人口、财富高度集聚，一旦形成灾害，损失不可估量。

3.2 风暴潮灾害

浙江省是超强台风、台风频发的地区之一，据近50年的统计，影响到钱塘江河口的台风每年平均3个，直接登陆每年接近一个，直接登陆的台风多发生在温州、台州和宁波附近，占22%。对钱塘江河口影响较大的是在宁波附近登陆的台风，近50年来就有10次强台风，对钱塘江影响很大的就占3次，而且往往是天文大潮与强台风相遇形成高水位，如1974年、1994年、1997年。

3.3 咸潮灾害

由于钱塘江属山溪性河流，河口洪、枯季入海径流量存在巨大差异，同时因有涌潮现象，咸潮可长驱直入80公里到达杭州市区河段。咸潮上溯对杭州城市供水和农业灌溉影响甚大。当枯水、大潮季节及大潮汛前后几天易受咸潮威胁。对河口区域城市取水产生较大影响。取水口盐度主要与径流、潮差、下边界盐度及前期盐度有关，从近20年的实测可知，杭州附近取水口发生咸水入侵的时间主要是每年下半年的7月～10月，因此重点是研究这一时期防止咸水入侵的需水量问题。

可见，钱塘江河口灾害频仍、破坏力大，随着近年来极端天气的不断出现，气候条件不断恶劣，钱塘江河口自然灾害的发生频率将会继续上升，灾害的强度和破坏度也会不断提高，这就对今后钱塘江河口的管理提出了更高的要求，也是更艰巨的任务。

4 水利部门在钱塘江河口的主要职责

4.1 河口治理的责任。钱塘江河口以其汹涌雄壮的涌潮而闻名，但其真正对两岸有威胁的是宽阔的江面、大冲大淤的江道、迁徙无常的主槽。尽管当前工程技术已经相当成熟，但仅仅依靠建海塘难以从根本上改变防洪御潮的被动局面，洪潮入侵的威胁时刻存在。科学地治理江道，从而稳定主槽，是提高防洪御潮安全保障能力的根本途径。此外，江道的治理还涉及到杭州市饮用水安全、航运以及秦山核电、曹娥江大闸、杭州湾大桥、上河闸、下河闸等区域内重大工程的安全运行，可谓牵一发而动全身。因此，科学指导实施钱塘江河口治理是水利部门在钱塘江河口的重要职责。

4.2 防汛安全责任（堤线监管责任，河道整治工程的组织实施和监管责任，涉河涉堤建设等水事活动的有序开展，海塘的建设、维护、管理责任，汛情的监测、预报责任等）。

4.3 河口水资源供需优化管理、统一调度

水资源是制约我省经济发展的一个重要因素，必须全流域统一规划、建设调度，才能做到合理的把水库、河道、河网的水优质优用，最大限度地满足生活、工业、农业、环境的需求，各部门按不同供水保证率得到满足。此外，钱塘江河口以海域来沙为主，要有足够的径流下泄才能维持河床的冲淤平衡。这更要求全流域包括河口在内按不同季节合理控制下泄径流，满足河口生态和环境全年、不同季节的各项用水需求，如果将水资源分割管理，将造成河口淤积、水质恶化、生态退化等严重局面。

4.4 涌潮保护。钱塘江涌潮是稀缺的自然遗产，形成原因有二，一是河口喇叭形的平面收缩，二是沙坎沿河流纵向的抬升。其中，沙坎范围从乍浦到闻堰。《浙江省钱塘江管理条例》明确了水利部门在“该区域”的涌潮保护责任。

4.5 古海塘保护。明代黄光升在海盐创建了当时技术上最为先进的五纵五横鱼鳞石塘，不仅自古在抗御洪潮灾害中起到了重要作用，而且是钱塘两岸重要的文物遗址。因此，根据《浙江省钱塘江管理条例》水利部门有责任对“具有历史、文化、科学价值的古海塘、灌溉工程、闸坝等水利工程”加强研究、管理和保护。

5 钱塘江河口防汛与治理成效

5.1 钱塘江标准海塘建设

为防御洪潮灾害，历代当政者都十分重视钱塘江海塘的修建与维护，千百年来经历了屡修屡毁、屡毁屡修的艰辛历程，其中明、清两代为国安民福固筑钱塘江海塘而“日出斗银”。明代黄光升创建了当时技术上最为先进的五纵五横鱼鳞石塘，在抗御洪潮灾害中起到了重要作用。1997年，钱塘江海塘连续遭受“7.9”洪水和11号台风的侵袭，水位两次超历史最高记录，钱塘江海塘险象环生，多处出现损毁。灾害过后，省委、省政府痛下“砸锅卖铁修海塘”的决心，发出了“全民动员兴水利、万众一心修海塘”号召，在沿江各级政府及省水利厅的高度重视下，钱塘江两岸掀起了轰轰烈烈的海塘建设高潮。

钱塘江两岸海塘共长467.4km，列入标准海塘建设长333公里，共投资33亿元。其中省管标准海塘建设108公里，投资10.75亿元；地方塘225公里，投资22.25亿元。截止目前，除了一些地方过渡性围堤未建成标准海塘，其余均已完成50年一遇以上标准海塘建设。钱塘江海塘的整体防御能力得到了极大提高。

工程建成后，经受住了2002年16号“森拉克”、2005年9号“麦莎”等特大台风以及历年春秋季大潮的考验，至今运行情况良好，为钱塘江北岸广大地区的安全度汛和经济发展提供了有力保障，发挥了工程应有的效益，成为了钱塘江畔一条防御洪潮的生命线和靓丽的风景线。

5.2 钱塘江北岸海塘应对超标准风暴潮工作

在建成标准海塘的基础上，为防极端气候所带来的影响，省政府、水利部领导未雨绸缪、高度重视，从2007年开始，我局在省水利厅领导下超前研究，开展了《钱塘江北岸海塘应对超标准风暴潮研究项目》工作。2009年该项目通过了由水利部组织的验收，2010年荣获了水利部大禹奖二等奖。现已完成《钱塘江北岸海塘应对超标准风暴潮研究项目》等。

5.3 河口治理成效

经过几十年的治理，河口地区成功防御了百年一遇的洪水和70年一遇的风暴潮，主塘未溃决成灾，保障了两岸60年的平安。治理了90km长的游荡摆动的河道，改善了防洪、排涝、航运等条件。在治江的同时，取得了约160万亩土地。每年可为两岸提供12～18亿m³水资源，改善咸水入侵，提高了杭州市供水安全。今后在统一调度下，还可增加到35～42亿m³，可满足2020年的需水量。改善了两岸的生态和环境，弥补了国土面积逐年减少，起到了占补平衡作用。为200～300万人提供了生存空间和就业机会。保护了世界著名的涌潮景观及其多样性和准确性，也保护、加固了明清古海塘。河口治理还为曹娥江口门大闸的建成提供了有利条件，使其闸外水道可与钱塘江主槽畅通，无淤塞之虞，也为秦山核电、嘉兴港区的正常运行提供了有力保障。

6 钱塘江河口当前面临的问题

钱塘江河口深入治理仍在下延，今后的治理与管理任务还十分繁重，且面临几个突出问题，一是河口深入治理迫在眉睫。目前尖山河段仍较宽浅，主槽经常摆动，中沙和浅滩继续存在；下游北岸深水岸线资源的维护、土地资源的有效获取，有待杭州湾宏观形态以及水沙运动机理等一系列研究的开展。二是海塘防洪御潮标准需进一步提高。钱塘江应对超标准风暴潮措施研究正在推动实施并希冀取得一定的进展。三是河口水土资源、岸线利用有待开发与合理布局。目前沿岸港口航道利用、尖山岸线外推、曹娥江大闸闸下淤积与调度运行、浙东引水、土地供需、资源与环境保护等问题十分突出，亟待解决。四是河道依法管理体系有待进一步充实与完善。钱塘江的开发、利用、治理、保护和水害防治等活动，所依赖的管理体制与法律体系，亟需进一步完善。

7 结论

钱塘江河口地理位置十分重要，河道冲淤变化快，防洪御潮任务繁重，河口管理涉及多部门、多地区。因此河口实行共管机制应从适应公共管理的要求出发，要确保防洪安全和泄洪畅顺为主，兼顾水资源保护、交通航运、水产养殖、岸线滩涂资源开发、生态环境改善等方面的需要，保障河口的合理延伸，以充分发挥河口治理的综合效益为目的。同时各有关部门和地区需要顾全大局，统筹兼顾，使钱塘江河口共管机制更好地为河口地区经济社会服务。

洪水是由全流域的面积、地形、降雨、水利设施及调度决定的，防台风安全也是由堤塘等工程设施的标准、维护管理、预警系统决定的，洪、台防汛是事关大局，一直是水利部门的头等大事；水资源必须全流域统一调度，钱塘江河口河床的冲淤变化决定性因素是径流丰枯变化引起的，它决定了洪潮水位、咸水入侵、水环境容量等因素；河口段与潮流段存在大量水体、泥沙、污染物的交换，目前钱塘江治理正向下游推进，二者关系密切，不可分割。再加上水利部门在河口区域百多年来的丰富管理经验和扎实的基础资料收集利用，因此建议河口区域应以水利部门统筹管理为主，海洋部门协助管理。

[1]潘存鸿.韩曾萃.钱塘江河口治理中若干关键问题研究[J]中国海洋.2011.

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[3]韩非非.钱塘江闸口-曹娥江口段近期河道演变分析[J].《上海水务》,2018(1).