探究新形势下我国森林保险保费补贴的区域差异化

时间：2024-04-25

文/黄蓓艳，北京林业大学

中央财政森林保险保费补贴开展试点以来，我国森林保险覆盖范围不断扩大，但由于现行保费补贴政策仍存在一定缺陷，导致森林保险产品难以满足实际需求，农户的参保积极性不高;森林保险经营成本与收益不匹配，造成保险机构供给意愿不强;森林保险参与主体的权责划分不清，导致基层政府部门工作动力不足。

1 我国森林保险保费补贴的现状

自1984年我国开展森林保险试点工作以来，森林保险市场始终处于缓慢发展甚至停滞不前的状态，为了解决森林保险市场“供需双冷”的局面，2009年我国在江西、湖南、福建3个省启动中央财政森林保险保费补贴试点工作，2010年又新增了浙江、辽宁、云南3个省作为试点省份，2011年又将广东、四川、广西3个省(区)纳入试点地区，2012年试点地区扩展为河北、安徽、河南、湖北等一共17个省(区、市)，截至2013年补贴范围已扩大到全国22个省(市、区)，2014年扩大至目前的24个省(市、区)，保费补贴政策逐步覆盖全国。实行保费补贴政策以来，森林保险总参保面积持续增长，2015年达到1．45亿hm2，覆盖全国森林面积的69．68%，成绩有目共睹，但参保面积的增长速度自2014年起有所回落，参保率的增长也低于预期，森林保险的发展依旧存在问题。中央财政森林保险保费补贴政策实行至今已有8年，目前采取空间上同一补贴标准的做法，即中央对各省(市、区)公益林的补贴比例为50%，对各省(市、区)商品林的补贴比例为30%，虽然符合社会公平的原则，但众所周知，我国各地发展极不均衡，其林业发展状况、森林风险发展状况等都存在差异，这些差异也决定了区域森林保险市场的供需不同，所以对各地实行同一补贴标准缺乏合理性，要想提高财政资金的使用效率，平衡各地区森林保险的发展，就必须实行区域差异化补贴。目前学术界对森林保险保费补贴区域差异化的研究不多，有学者论述了实行区域差异化的必要性，李彧挥分别选取湖南、福建、江西3个省下属的1个县进行实地调研，采用经济福利学的方法对森林保险补贴效率进行研究，得出补贴效率随区域、补贴率等因素的变化而变化。另外，一些学者研究如何基于风险区划进行费率厘定，没有涉及补贴的区域差异化，王珺等基于对浙江省永嘉、莲都、青田、缙云等4个县(区)的调研，从森林火灾的角度出发，利用公顷网格尺度进行区划工作;何玥通过分析灾害等级的影响因素，在区域性的基础上划分出4个风险等级。

2 我国森林保险保费补贴的对策建议

2.1 根据投保主体实际需求，科学设计保险产品

目前，我国森林保险标的主要分为商品林和公益林两大类，险种以火灾险和综合险为主。保险标的划分过于简单，并没有对不同林种进行区分，无法体现不同类型林种的价值和特征。从保险责任看，虽然综合险考虑了林农对各种灾害的综合避险需求，但不能满足林农对本地区特有灾害的保险需求。应结合不同地区林农的实际避险需求和森林灾害特点，尝试设计以火灾险或病虫害险为主险，其他灾害险为附加险的险种。为满足不同林业经营主体的需求，按照不同树种、树龄设计保险金额，并逐步由“保成本”向“保价值”转变。为反映林业生产经营、灾害影响、生态效益的长周期性特征，应将投保期限由1年期延长到多年期，推出多期限的保险品种。此外，还应对不同地区、不同风险程度的森林实行差别费率，逐步建立科学的保费厘定机制。

2.2 创新森林保险经营模式，健全参保引导机制

公益林以实施政策性保险为主，采取区域统保统赔的参保理赔方式。鉴于公益林的特殊属性，保费主要由中央和省级财政按一定比例分摊，逐步降低市县级财政补贴比例，并取消对林农的缴费要求。发生损失后，允许保险公司直接将赔款支付给基层林业部门，并由林业部门统一组织安排恢复造林，以确保赔款专项用于公益林的再植重建。商品林实行政策性基本险和商业保险并举，推行“统保+自愿”的参保模式。根据我国林业经济发展水平，前期以实行低保额的政策性初始成本保险(基本险)为主，可考虑将各地区风险较高、灾害发生较频繁、造成损失较大的险种作为基本险，在政府的引导下实行统保，这样既帮助林农抵御森林灾害风险，防止林农因灾致贫、因灾返贫，又解决了林农和地方财政经济承受能力不足的问题，将政府灾后补助资金前移为灾前保险费补贴;在森林保险产品成熟以后，逐步试行“保价值”的商业性森林保险，主要采取林农和林业企业自愿投保的方式。