儿童监护：从家事变国事

应琛

有妈的孩子，命运却不如一株草。

2013年，南京饿死女童案、贵州毕节女童遭父虐待事件等监护人虐童事件频频发生，固然都是家庭悲剧，但却绝不仅仅是家务事，更不是只需责备甚或咎责失职的监护人便可画上句号的。

2014年1月底，有消息传出：民政部、最高法院、公安部等部门正在着手研究建立完善未成年人监护干预制度，制定困境未成年人家庭监护干预政策，相关指导性意见拟于今年年内出台。据了解，这一机制的核心内容是通过法律程序剥夺对严重侵害未成年人权益的监护人的监护资格。

而公众更关心的是剥夺监护权后如何操作，如何让未成年人监管机制更加完整有效，真正发挥出确保未成年人健康快乐成长的作用？

最终监护人

最高人民法院副院长黄尔梅1月20日在未成年人健康成长法治保障研讨会上指出，近年来，我国接连发生“南京饿死女童案”等多起监护人严重侵害未成年人权益的热点事件，暴露出我国在未成年人的监护监督方面存在较大缺失。

回顾2013年发生的一系列有关未成年人的事件，上海政法学院教授、上海市未成年人法研究会会长姚建龙在接受《新民周刊》采访时将其总结为：“罪错”、“性侵”和“监护”这三个关键词。

“关于罪错，2013年影响很大的，一个是著名的李某某的案子，还有一个是重庆10岁女孩摔童的案件；而性侵，海南万宁校长带女学生开房案件被关注得最多；至于与监护人有关的，现在有两种含义：第一种是监护人疏于监护，而使儿童遭受侵害的，例如南京饿死女童，还有一个就是监护人监护不当的，如贵州虐童。”姚建龙说。

此次对未成年人监护干预制度的研究，就是希望通过行政与司法相衔接，实现对监护人监护权的转移。

事实上，中国现行的法律早已明文规定可以适时剥夺失职父母的监护权：一部是2006年修订的《未成年人保护法》，另一部是1986年出台的《民法通则》。

但这些法规条文过于宽泛、模糊，操作性不强，使其在很大程度上是形同虚设。据了解，20年多来，全国无一例剥夺监护权案件进入司法程序。姚建龙更将其称为“僵尸条文”。

“我国立法比较强调亲属对未成年人的监护，但对监护人监护能力的规定却不甚明确，对公权力介入监护的举措规定得不具体，对有过错监护人的惩戒措施也缺乏可操作性。”他建议要尽快修改民法通则、未成年人保护法等相关法律。

而这次的会议之所以会受到如此关注，正是因为会上特别提到了司法和行政配合的问题。

“这个问题才是监护权问题的关键。”姚建龙表示，“确切地说，在儿童保护方面，2014年让我们期待的地方，我认为就是‘国家监护观念的强调。”

姚建龙直言，中国民法中的监护制度长期留有空白，主要原因在于中国在立法和司法理念上普遍认为，未成年人监护是“家事”而非“国事”。

“孩子确实应该生活在家庭环境之中，但这并不是说，一个已经不适合孩子生活的家庭，我们硬要他继续生活在这样的环境中。这是两回事。所以即便剥夺监护，另外指定监护人，重新建立监护关系，也是要让孩子能够生活在一个类家庭的环境中。”姚建龙进一步分析道。

相比监护人的严重失职，儿童为何会被明显不合格的监护人长期监护，更亟待反思。

在南京饿死女童事件中，政府的角色是在最后以追究者的形象出现，判了母亲乐燕无期徒刑，“但在孩子饿死之前，虽然街道、民警都知道这个情况，但没人知道怎么办。这其实是很荒唐的。”姚建龙坦言，中国现在的问题是，国家监护的观念没有建立起来，这方面的投入和制度设计上是存在硬伤的。“这次会议的重点就是要改变人们传统的观念，认为国家是儿童的最终监护人。当父母不能、不宜或拒绝履行监护职责的时候，国家有责任来接管监护权，来兜底。”

至于失职的标准，姚建龙用了一个看上去很玄，实则颇有道理的判断依据：儿童最大利益原则。“在此原则下，如果认为与其让孩子留下，还不如将孩子带走，那你这个父母就是失职的。通常认为的行为有：虐待，性侵，包括忽视以及其他的一些行为。”

“政府是儿童的首要责任人和最终监护人。没有这样的观念，你会发现法律永远是滞后的。”姚建龙说。

孩子去哪儿？

“孩子要生活在家庭中。父母是最好的监护人。”在姚建龙看来，以上两句话都是伪命题。“绝大多数对孩子的侵害都是以爱的名义进行的，且都是关系最为密切的人来实施的。如不改变现行监护权制度，未成年人受虐待等悲剧仍会再次发生，这些儿童的生存状况堪忧。”

民政部副部长窦玉沛在会上表示，民政部门在未成年人监护方面具有兜底责任。从2013年5月起，民政部就以现行流浪未成年人救助保护机制为基础，在江苏、河南、四川等20个地区启动了未成年人社会保护试点工作，力求建立监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应机制，推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度。

其中，制定完善未成年人监护干预政策，建立行政干预和司法干预衔接机制，创新社会保护工作机制等将是工作的重点。

“对拒不履行监护责任、严重伤害未成年人的监护人，行政干预的核心就是通过人民法院提起诉讼剥夺监护人的监护权。这样做不是为了剥夺亲权，而是通过为未成年人设置法律底线，对类似行为起到震慑作用。”民政部社会事务司司长张世峰说。

上海社会科学院青少年研究所副所长程福财也参加了试点的相关工作，并提出了相关建议。“我发现在实施的过程中，地方试点难度很大，因为完全没有基础。我们说服务是要可及的服务。说到底，我们缺一个国家层面来养孩子的机构，特别是建立在基层中的。”

程福财说，国家现在接收两类孩子：福利院——孤儿，特别是遭遗弃的，身体残疾的，或者有重病的。还有一个就是流浪儿童救助保护中心，那是一个临时救助的机构，而且对象是已经流浪在外的孩子。

“一方面，福利机构收养模式的弊端是大家公认的。服刑人员子女，父母重病的孩子，事实上并不在福利机构收养的范围之内。”程福财建议，民政部门是否能把流浪儿童救助的范围拓展，将那些“事实孤儿”也纳入其中照顾一段时间。“一来救助站里现在孩子较少，二来有些地方在十一五期间盖好的楼部分闲置着。”

中国政府层面并没有专门的儿童福利局或儿童福利署，只有在民政部下设负责流浪儿童的社会事务司与负责孤儿问题的社会福利与慈善事业促进司。

程福财透露，目前社会事务司正试图涉及到监护权这一方面。“他们想做家庭监护能力与需求的评估，来判断家庭是否有能力来养孩子。然后在评估的基础上，提供相应的干预服务。比如，在街道乡镇的层面都要建立社区儿童服务中心，做家庭监护的随访。即使是在孩子通过法院判决被带离家庭之后，经过一段时间的评估，孩子还是有可能重新回归家庭的。”

据悉，试点工作计划做三年，一些地方已有所突破，比方说已经成立了相关的班子，联席会议制度来讨论这个问题。“但还没看到哪里真的剥夺了监护权，仍然是或者转移或者委托。”程福财说。

就在1月28日，中国人即将迎来农历新年之时，湖北省老河口市薛集镇发生一起惨案，6岁男童被自家婶婶割掉双耳，并被砍伤下巴的事件更让人唏嘘不已。对此，程福财表示，儿童是弱势群体，容易受到外界的伤害，留守儿童更是特殊的弱势群体，在爷爷奶奶监护能力有限的情况下，他们更多地受到来自自然和社会的伤害。如何构建一个涵盖监护人、家长及学校各方的保护体系和网络，也是目前社会建设中不可或缺的重要内容。

姚建龙说：“在儿童保护上，政府有盲点，社会力量的介入可能会做得好一点。他们有足够的热情和爱心，儿童保护最需要的是这个。”

但两位专家都表示，监护权，是儿童保护的核心问题，也是最为复杂的难题。“实践先行，立法跟进。2014年，还是拭目以待吧。”endprint