全球烟草流行问题的治理路径研究

王珂

【摘 要】 人类使用烟草的历史很长，在现代科学揭露吸烟的危害之后，世界各国都进行过控制烟草使用的努力。本文首先对烟草使用全球化与烟草大流行的危害给予介绍，其次深入分析控制烟草使用的国家治理路径、国际治理路径与全球治理路径的原因、过程和效果。最后得出要治理全球烟草大流行问题，必须通过全球治理的路径，需要各国认真履行具有法律约束力的《烟草控制框架公约》。

【关键词】 全球烟草流行;治理路径;烟草控制框架公约

一、烟草使用的全球化与烟草大流行的危害

人类使用烟草有很长的历史。烟草是美洲的本土植物，大概于公元前5000年起种植于安第斯山脉。古代印第安人是烟草最早的使用者，到15世纪时，烟草在美洲大陆和加勒比岛国中就已经非常流行了。在此之后，哥伦布于1492年登上“新大陆”，在学会了如何吸食烟草之后，就将这种作物带回了西班牙。起初烟草并未流行起来，而是到了16世纪50年代，第二次被正式带回西班牙和葡萄牙，并在十年之后传入英国之后，才由此在欧洲飞速传播开来。烟草的医用价值和各国王室的推崇，使烟草在短时间内风靡了整个欧洲。这股风潮也同样吹向了殖民地。由于需求量越来越大，1619年时烟草已经成为了殖民地规模最大的出口商品。甚至到了1776年美国大革命时，本杰明·富兰克林用烟草当作抵押物，向法国借钱以支持战争。

烟草中致癮的决定性物质是尼古丁。尼古丁对中枢神经系统和植物神经系统均产生作用，低剂量时产生兴奋作用，高剂量时则产生抑制和麻痹作用。因此尼古丁既可以让人兴奋，也可以让人镇静。同时，尼古丁具有不低于可卡因的致瘾性，这就是吸烟者难以戒烟的主要原因。

烟草的使用有很多方式，可以经鼻吸或者口嚼，称作“无烟烟草”;也可以卷成雪茄、卷烟，或者用烟斗点燃，称作“吸食烟草”。鼻咽、口嚼烟、烟斗、雪茄和卷烟都在不同时期、不同阶层中流行过，每一种烟草制品都有其自身的限制。但是，到了1870年，烟草制造商采用了新的生产工艺和机器设备，使卷烟的风味和尼古丁含量有了很大提高，成本却降低了;又采用了新式广告技术推销卷烟产品;加上相比其他形式的烟草制品，卷烟更好地适应了现代生活的需要，卷烟成为了烟草消费的主流，并持续到了20世纪初。

烟草消费的增长是惊人的，1870年美国每年人均卷烟消费不到1支，到了1938年，人均卷烟消费到了1268支。卷烟和吸烟的流行不仅发生在美国，同时也引发了其他令人担忧的潮流。例如在英国，1930年时英国的肺癌率世界第一，相比其他类型的癌症有着5倍的增长速度。到了1948年，肺癌就已经成为了英国第二大常见癌症类型。鉴于吸烟者和肺癌患者的高度重合性，关于吸烟与癌症之间关联的研究很快开展了起来。从1930年开始，陆续有证明吸烟与肺癌的高相关研究问世，最知名的就是1964年美国医学总署发布的报告，其结论指出吸烟与肺癌有致病性联系。这些早期的科学报告一度影响了卷烟的销量。但是烟草业很快找到了应对之法，通过否认吸烟和疾病之间的联系、推出过滤卷烟和保证更“健康”的低焦油产品，使卷烟销量重新开始增长。

在1970年到1998年之间，伴随着经济全球化的洪流，烟草业也经历了彻底的变革与全球化。这不仅体现在烟草生产的主体工厂从西欧和美国转移到了低等和中等收入国家，还体现在到1998年，世界卷烟市场的75%由四家公司控制。除了中国烟草总公司的份额是因为它在中国市场里接近垄断之外，其他三家（菲莫公司、英美烟草和日本烟草公司）都是跨国企业。烟草业在各国的渗透和营销成功地促进了烟草的流行。除了产业扩张之外，还有一个因素在烟草大流行方面的作用不可忽视，那就是消费文化和生活习惯的全球化。随着全球范围内的经济发展以及国际文化交流日趋频繁、信息传播日趋便捷，发达国家流行的生活方式在发展中国家起到了广泛的示范作用。其中像吸烟这样的不良生活方式，也随着文化交流和信息传播，完成了跨越国境的全球化，成为了全球性的公共卫生问题。全球性烟草大流行无法通过某个或者某几个国家的单独行动得到控制，必须通过各国合作、统一行动才有可能实现控制目标。

与烟草使用有关的疾病，完全是一种人为的流行病，烟草造成的死亡也是全世界头号可预防的死亡。仅在2013年一年中，烟草使全球600万人死亡，其中由超过500万人死于直接的烟草使用，60万人是由于暴露在二手烟环境中而非自己吸烟患病死亡。基于现在的趋势预测，到2030年，与烟草有关的死亡会达到每年800万，而其中的80%将发生在中等和低收入国家。本世纪将有接近10亿人死于烟草使用。由于600万人中有1/3的人是死于与吸烟有关的癌症，这也造成了5000亿美元的经济损失。除了与健康和生命损失紧密相连，烟草也与贫困有密切的联系，除此之外，还有环境污染、非法贸易等其他危害。因此，伴随着烟草大流行的形成，世界各国尝试了各种路径，试图控制住这种唯一的合法却会导致使用者死亡的消费品的使用。

二、全球烟草流行问题的治理路径研究

1、国家治理路径

国家治理路径制的是烟草使用问题作为一国“内政”，政府通过国内政策、立法和其他手段进行治理的路径。自从16世纪烟草传入欧洲开始，各国治理烟草的历史几乎同使用烟草的时间一样长。但是各国无论采用何种严刑峻法，都没有能够成功控制烟草使用的先例。英国从1604年起制定禁烟法，不仅对吸烟、售烟者加以刑罚，还曾把烟草关税增加40倍，强力阻止烟草传播。沙皇俄国、土耳其、瑞士甚至包括远在亚洲的日本，都曾有过最高至死刑的禁烟令。18世纪的中国不仅禁止吸烟，也禁止种烟。而从19世纪末到20世纪初叶，美国联邦几乎各州都通过了严厉的反烟立法，包括禁止向未成年人售烟、禁止在公共场所吸烟等等。

然而，国家治理路径对控制烟草使用这个目标而言是比较无力的，就算使用严刑酷法，从结果来看也是收效甚微。这不仅是因为烟草是一种具有致瘾性的商品，吸烟者对烟草的需要很难被理性控制;也是因为烟草与其他农作物相比具有更高的经济价值，种植和销售烟草都能获得更丰厚的汇报，因此也很难禁绝种植。最重要的是，尽管烟草是一种非常不健康的作物、产品和商品，但即使政府对其征税是对其他商品的数倍甚至数十倍，也依然有消费者愿意承受高昂的市场价格。几乎没有政府能够放弃这种获得合法的大量财政税收的机会。因此在国家治理路径下，很难达成控制烟草使用的目标。

2、国际治理路径

国际治理指的是国际组织特别是政府间国际组织，采取通过决议、发布指南、建议等形式，建议或指导各国治理烟草使用的路径。随着20世纪60年代医学界开始不断揭露烟草对人体有危害的事实，虽然这个过程也伴随着烟草业的不断否认和指责，但是国际组织例如泛美卫生组织和世界卫生组织也开始不断通过关于控制吸烟的决議，并认为任何致力于促进健康的组织都不能在这个问题上保持中立。加上由于观察到各国的治理尝试都不甚成功，在1970年到1998年之间，世界卫生组织的决策机构世界卫生大会通过了烟草控制的不同方面的17项决议。在这些决议中强调世卫组织在烟草控制方面的优先事项，包括敦促各国采取具体的烟草控制战略，并加强世卫组织与会员国、其他联合国组织和非政府组织在烟草控制方面的合作。

尽管各国间或引用这些决议来通过国内烟草控制立法，但是缺乏法律约束力使得这些决议对很多国家来说是无足轻重的。例如到1990年，全世界只有91个国家制定了立法以应对烟草流行。而在这些制定了立法的国家里，也存在着法律不统一的情况。例如1977年芬兰就已经推行全面禁烟，禁止在公共场所吸烟;而美国则到了1989年才实行公共场所禁烟。各国对烟草的定义、对控制吸烟的范围和严格程度都有很大的差别。这就导致了烟草公司会将那些立法不健全或者不严格的国家视作目标，转移至这些国家进行推销等经营活动。而这些立法不健全或不严格的国家，通常都是中低收入国家，本身就面临着诸如贫困等问题。由此便形成了恶性循环。各国各自为战，几乎没有成功的可能性。在这接近30年的时间里，除了极少数的高收入国家之外，在中低收入国家里，无论是吸烟率还是吸烟引发的疾病率和致死率都存在惊人的增长。这实际上就宣告了世卫组织早期控烟尝试的失败。

3、全球治理路径

在全球化的时代，世界各国既不能中断跨国经济活动，也不能限制公民的跨国活动，更不可能封闭国境。这就决定了像烟草大流行这样的全球性公共卫生问题，必须通过各国尽可能一致，并且能确保政策或立法落地实施的路径尝试解决。1994年，有学者提出世界卫生组织应当动用其宪章第19款授权进行一个有法律约束力的国际公约的缔约工作。经过10年的准备、公开听证、协商和谈判，2003年5月，在第56节世界卫生大会上，会员国一致通过了《烟草控制框架公约》（《公约》），共有168个国家签署了《公约》，2005年2月《公约》正式生效。

《公约》是针对烟草控制的第一个多边协议，也是联合国历史上第一个最快被核准生效的国际条约。它的主要目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触“二手烟”频率大幅度下降，从而保护当代和后代人免受烟草对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。

烟草控制的全球治理路径采用的是一种连续和动态的国际法律文件制定模式，这是从其他国际组织例如环境规划署（UNEP）和海事组织（IMO）制定国际文书特别是国际公约的历史中获得的经验。这种动态的、连续的制定模式，就是先制定关于烟草控制的国际行动的政治共识，接着促进各国支持通过没有争议、没有约束力的文书，然而逐步鼓励通过具有法律约束力的、更大的范围和更高强度的承诺。具体到烟草控制的问题上，世界卫生组织通过每年的决议逐步培养全球性的政治共识，然后通过采用“框架公约-议定书”的模式，形成具有法律约束力的规定。“框架公约”并不试图在一个条约中解决所有的重大问题，而是首先呼吁国际合作以实现广泛的既定目标。然后通过缔结单独的议定书，落实旨在执行这些目标的具体措施。

《烟草控制框架公约》对缔约方及核准、加入公约的成员方提出了一系列必须遵守的目标与原则，具体内容包括对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、赞助、价格和税收等问题均做出明确规定。例如在烟草产品的包装上要求以图形警示吸烟的危害，并且覆盖包装面积要超过30%。历史上对主权国家做出如此细致的要求的国际公约非常少见，因为本质上国际公约规范的是国家间、国家与国际组织间的权利义务关系;而国内立法规范属于一国内政，并不属于国际公约传统上规范的内容。之所以国际公约会越过传统上国际法与国内法的分界线，深入到国内立法的“内政”部分，也是由于解决烟草流行问题就必须克服各国立法宽严不一的缺点，使世界各国的立法形成一张密度均匀的网，防止跨国烟草公司寻找和利用“漏洞”。

《公约》生效已经超过10年，各国履约效果差别很大。爱尔兰作为第一个通过全国禁烟法规的国家，在法律生效三年之后因心脏病死亡的人数降低了26%，卒中死亡人数下降了近三分之一。可以说，《公约》对促进爱尔兰烟草控制起到了重要的推动作用。但是在中国，到现在为止依然没有一部全国性的禁烟法律，在整个“十二五”期间我国成人吸烟率几乎没有变化，烟民增长1500万人，吸烟者日平均吸烟量增加1支。2014年，治疗烟草相关疾病给中国造成的直接损失和间接损失约为570亿美元，而未来20年，中国将进入烟草相关疾病负担的高峰。中国的烟草控制政策和立法受到烟草业的影响和左右的现状备受诟病，但是中国的烟草专卖体制决定了，除非进行制度改革，否则在烟草控制的问题上“运动员”兼任“裁判员”的问题很难得到解决。

决定《公约》在各国的履约效果的因素有很多，包括政治意愿、文化规范、部门结构还有经济利益。克服这些因素的影响，归根结底还是要需要履约国强大的国家治理能力，凝聚政治共识，完善立法，全面开展制度能力建设。

三、结论

烟草大流行作为一个全球性公共卫生问题，其形成是伴随着全球化特别是经济全球化的进程形成的。治理烟草使用的问题关系着人民健康、经济发展和社会稳定，需要得到重视。从历史上看，烟草大流行很难通过世界各国的国家治理路径和由国际组织牵头的国际治理路径得到解决。全球治理作为应对全球性烟草大流行的路径，虽然提出了治理工具即世界卫生组织《烟草控制框架公约》，但是仍需要各履约国加强国家治理的能力建设，才能在国内立法、制度设计和政策选择上，发挥《公约》的最大效力。

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【作者简介】

王 珂（1988.5—）女，北京人，清华大学法学院2013级博士研究生，美国宾夕法尼亚大学联合培养博士研究生，研究方向：国际法.