全球治理转型中的中欧“战略伙伴”关系

庞中英

新任欧盟委员会副主席兼欧盟共同外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）于2015年5月31日在新加坡举行的“香格里拉对话”会议上表示，截至2015年5月底，欧盟在全球有十个“战略伙伴”（strategic partner），其中四个在亚洲，日本、印度、韩国和中国是欧盟在亚洲的战略伙伴。全球治理事关眼下，更关系未来。中欧能否或如何强化处在十字路口的全球治理而成为真正的战略伙伴，则显得十分重要。[1]

国际上一般公认，冷战结束后，特别是2008年（金融危机爆发）以来，全球治理（具体体现为第二次世界大战结束后建立与运行的全球性机构）进入一个大的转型时期，即我们目前处在全球治理的转型阶段，但这一转型充满不确定性。

从西方的角度看，中国、印度、巴西等“新兴大国”的“崛起”代表了历史性的“国际权力转移”。“新兴大国”要求在现存的全球机构中获得更大的代表性和发言权，甚至决策权。

从“新兴大国”的角度看，新兴大国展现出越来越多的世界抱负，为世界提供着新的国际规范。如巴西就不接受西方提出的“保护的责任”（R2P）作为新的国际规范，而是提出了把“保护的责任”修改为“责任和保护”（responsibility while protecting）。这一修改代表了巴西旨在参与新的国际规范的塑造。

西方主导的全球治理及其机构，即使不存在“新兴大国”的改革要求，也越来越难以适应变化了的世界，所以，改革全球治理及其机构，也符合西方的长远利益，否则，这些机构迟早会被历史淘汰。欧洲作为西方的主要组成部分，最早认识到改革现有国际机构的必要性。总体来看，欧洲也是国际机构的改革者。

由中国发起、正在筹组中的“亚投行”（AIIB）是上述全球治理转型过程中的一个积极而重大的发展，是中国对全球治理的一大贡献。欧洲主要国家对“亚投行”的反应与评价与美国、日本不同，大都加入了亚投行筹备，与其他国家一道，缔造了新的全球治理史。[2]

有关欧洲国家加入“亚投行”的评论在国内和国际上已有不少，本文就不再赘述，而是提出一点新论：加入“亚投行”是欧洲一个极富远见的决定，体现了在全球治理中一直发挥着中心作用的欧洲（欧洲一直定义其为全球治理中的“国际规范力量”）把中国看作了决定今后全球治理走向的一个关键因素。

在过去的几年，尤其是2008年以来，中国与全球治理之间的关系成了欧洲关于全球治理争论的核心。[3]许多欧洲学者和政要都深深地卷入了这一争论。

欧盟前任共同外交与安全政策高级代表、前北约秘书长索拉纳（Javier Solana）在《中国与全球治理》一文中指出：“毫无疑问，过去二十多年最具有结果意义的事态发展是中国的崛起。但是，西方没有很好地随着中国等新兴大国的崛起而改变自己。这些新兴大国值得在全球治理机构中增大他们的影响。”

索拉纳的看法在欧洲具有代表性。在一些欧洲人眼里，中国在过去与其他发展中国家之间的关系中并没有遵循现存的西方确定的“最佳国际惯例”。例如中国向发展中国家提供的贷款就“不附加政治（治理）条件”。所以，西方一直要求中国进行“改进”，以采纳“国际标准”提供这些贷款。西方推荐的改进途径是，中国减少单边与双边方式，而是更多地采取多边方式，因为，多边机构有助于中国接受更高的“国际标准”。这里的“国际标准”，显然是指主要由西方来制定的，目前是“国际规则”或者“国际规范”的一系列东西。

索拉纳基本道破了欧洲国家加入“亚投行”等中国发起的国际组织的主要动机。中国转向诸如“亚投行”之类的多边机构正中欧洲国家对中国的期待。中国过去加入多边机构，受到欧洲的欢迎，如今则发起组织多边机构，欧洲继续欢迎甚至支持。中国发起新的多边机构，对欧洲也是挑战，但欧洲回应此挑战却不同于美、日：欧洲不能缺席“亚投行”，以便支持“中国走上正确的道路”。而且，欧洲的加入，可以从根本上防止“亚投行”与世界银行等国际金融机构之间的不良竞争，甚至断了“新兴大国”谋求建立与现存国际组织平行（分庭抗礼）的国际组织，而是确保新建国际机构只是补充或者弥补现存国际机构的不足。

正因为如此，索拉纳呼吁西方、尤其是美国，一定要鼓励和欢迎中国采取多边方式与世界维持关系。作为美国布鲁金斯学会的特聘高级研究员，索拉纳呼吁美国和日本如同欧洲那样，欢迎中国对多边主义的支持，让中国在现存全球治理结构中获得与中国经济实力匹配的地位。[4]

不过，在密切关注中国行动对全球治理冲击的同时，目前欧洲自身却处在一个历史的转折点上。持续六十多年建立在重大而持久的政治决定基础上的欧洲一体化面临着进退两难的局面。在欧盟内部，“疑欧”甚至“反欧”的力量似乎在持续上升。一些本来就三心二意的成员国，例如最大的成员国之一英国要与欧盟重新谈判，而英国与欧盟谈判策略之一是在英国举行是否继续留在欧盟的全民公决。

“英国退出欧盟”（Brexit）不仅是英国与欧盟谈判的一种策略，有许多有影响的欧洲评论家认为，从长期看，英国退出欧盟的可能性是存在的。当然，英国国内的“亲欧”势力也不可低估。例如，2014年仍然留在大不列颠联合王国的苏格兰是亲欧盟的，不希望英国退出欧盟。[5]如果英国与欧盟谈判引起了其他欧盟成员国的效仿，这将引起欧盟内部大的震荡。而希腊等深受债务危机折磨的欧盟成员则与欧盟的谈判步履艰难，也一样引发了希腊国民对欧盟的怨恨。对这些国家来说，欧盟的吸引力已大大下降，今不如昔。希腊退出欧元区的可能性一直没有排除（Grexit）。而与希腊情况类似的国家不少，例如西班牙，其国内政治进程的结果将对欧盟进程构成重大挑战。

欧盟在其内部发生如此严重问题的情况下，仍继续推动其“共同外交与安全政策”（CFSP），试图在全球事务中发挥更大的作用。但看得出，欧盟在发挥全球作用上已有些力不从心。

中国目前推动的“一带一路”国际倡议不是要与世界上任何力量，尤其是与西方进行地缘政治的对抗和竞争，而是要推动世界和平、发展、实现秩序与治理。这一重大决定标志着中国对外开放进入新阶段，为世界经济增长与经济全球化注入新的活力，即通过世界最大经济体之一的中国主动“走出去”，使其他国家主动地与中国经济“对接”或“相通”（connectivity），带动世界经济进入新阶段。

有些欧洲精英似乎准确而及时地抓住了中国“一带一路”倡议的实质和长远意义。例如，法国前总理德维尔潘就是这样看待的。在他看来，“‘一带一路’不只是一个外交倡议，还是一个有深刻变革意义的国际政策”。“‘一带一路’是以一种非常积极的方式面向未来，是一个建设性的、开放的未来版图，将给世界的重要地区带来更多的安全、稳定和发展” 。“当今大多数的国际政策是面向世界的，试图解决问题、应对危机，而‘一带一路’则是高瞻远瞩的，寻求以积极的姿态转变现有世界格局”。德维尔潘认为，“欧洲在‘一带一路’上发挥关键作用非常重要，从历史地理角度来讲，法国是欧洲的一个主要枢纽，在加强东西方联系上，法国也有非常具体的作用要发挥。”[6]

更早一点，在欧洲社会普遍对目前形式与内容下的全球化表示怀疑甚至抵制的情况下，德维尔潘认为中国正在成为全球化的主要驱动力量：“全球化的发展形势和重心已发生改变，而法国和欧洲却受西式自由主义的全球化旧观念影响，抱守以往的经济金融陈规不放，看不太清这一新趋势。真正能反映出当前全球化新趋势的，是中国国家主席习近平提出并作为经济和外交优先战略的‘一带一路’倡议。这一倡议旨在重现唐朝时期东西交流的盛景，同时为中国解决一系列自身重大挑战提供灵活框架：从推动中国经济国际化、提升人民币在全球贸易中的作用、发展内陆省份、扩大内需，直到加强国际合作以解决新疆矛盾。”[7]

但是，不是所有欧洲人都像索拉纳或者德维尔潘那样评价中国与全球治理之间的关系。“一带一路”倡议和“亚投行”筹组也引起了欧洲一些人的担心。在欧洲，不少评论和研究，把“一带一路”和“亚投行”为标志的中国国际行动与“世界秩序”和“国际规则”的变动挂钩，甚至思考由此是否会改变现存的西方控制的“全球体系”。[8]

加入“亚投行”，以及对“一带一路”做出不同于美国的反应，并不是说，欧洲解决了他们所面对的“中国挑战”。

笔者认为，在全球治理转型中欧洲对中国的动向有两点值得关注。

第一，欧洲判断，中国将继续留在现存秩序中，但同时又追求修改（改革）现存秩序，并开始着手制定新的国际规则。在这种情况下，“西方必须决定是否要在其他人的计划中成为利益攸关方” ？[9]如果加入，是否意味着他们反而接受某种程度和方式上的中国主导或者中国领导？如果不加入，是否意味着他们与中国在全球治理中的对抗升级？

第二，在国际规则问题上，欧洲对中国老调重弹，晓以利害。费代丽卡·莫盖里尼指出，欧盟也介入了亚洲的海洋争端，强调“航行自由”的必要性，要求有关国家按照国际法和国际规则即共同的规则活动，强调“欧盟需要维持一个依据国际法的海洋秩序”。具体来说，在中国南海问题上，国际法就是《联合国海洋法公约》（the UN Convention on the Law of the Sea）。“欧盟反对诉诸武力或者以武力威胁解决海洋争端，而是要和平地解决争端。欧盟支持东盟与中国的《行为准则谈判》（COC），并希望这个谈判尽快达成结论。”。

欧洲对中国最近参与全球治理的举动的反应（回应）以及由此与中国的互动，与美国对同一个问题的反应以及与中国的互动非常不同。这代表了一种新的对待中国的欧美差异。无论是奥巴马政府，还是美国从事外交政策研究的智库，大都把中国发起的亚投行等行动看作是“对美国国际领导地位的威胁”，“中国寻求单方面地改变国际秩序，以创造一个新的秩序，挑战美国的领导地位以及分化西方”。[10]

这一欧美差异对于全球治理的转型意味着什么？2015年，在中欧建交40周年的时刻，中国发起的亚投行在北京成立，欧盟主要国家不顾美国与日本的抵制和反对，大都成为亚投行的创始成员。

前面所提到的索拉纳的文章《中国与全球治理》在结束时说：“中国进入多边主义进程对于欧洲来说是好消息。”到底如何评价索拉纳讲的中国支持与贡献多边主义对欧洲是一个好消息？

全球治理起源于欧洲，而欧洲联盟则是全球治理在一个地区层次上的成功。在全球层次，欧盟也主张寻求新的方式加强以规则为基础的具有约束性的多边合作，共同应对全球挑战和寻求全球解决方案。欧盟这样思考和行动，主要是其对于世界局势的判断：这是一个“后霸权（确切地应为‘后美国霸权’）时代”。在这样一个时代，依靠霸权成立与运作的国际制度（如世界银行）效率越来越差，而且缺乏代表性（缺乏国际合法性）。而欧盟也不可能指望、也不会接受取代旧的霸权的新霸权诞生，或者几个大国组成联合霸权，因为这与第二次世界大战结束以来的欧洲地区治理在本质上是有内在冲突的。欧洲在二战后通过地区主义和多边主义建立并维持了欧盟。这是20、21世纪的世界体系不同于以往的新生事物。

欧盟欢迎与支持中国发起的亚投行说明多边合作是中欧合作的一个共同价值基础。中欧如果能够继续增大这样的价值基础，将成为以多边主义为基础的全球治理支柱。

2016年，中国将担任二十国集团（G20）轮值主席国，在浙江省杭州市举行G20峰会。欧盟作为既非国家又非地区组织的特殊国际行动者，拥有外交政策（CFSP）和外交代表机构（欧洲对外行动署及其派驻全球的代表团），是WTO等许多国际组织的成员。G20其实只有19国，包括5个欧盟国家，加上欧盟才是“二十国”。G20于1999年诞生在欧盟（德国）。在2008年G20升格为领导人会议以后，先后有英国（2009）和法国（2011）担任G20轮值主席国。G20杭州峰会将为中欧在全球治理中的战略合作提供历史性的机会。本文在此建议建立中欧G20合作框架，共同推动G20实现其“国际经济合作的主要平台”（《2009年G20匹兹堡峰会公报》）的目标。

（作者系中山大学国际问题研究院院长，教授）

（责任编辑：魏银萍）

————————

[1] 欧盟官方网站：http：//eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/150531_02_en.htm.（上网时间：2015年6月11日）

[2]截至2015年5月22日，根据在新加坡举行的亚投行筹备会议，共有17个欧洲国家将成为亚投行的创始成员。

[3][法]肖逸夫（Yves Tiberghien）：《亚洲与世界的未来》，北京：社会科学文献出版社，2015年中文版，第11页。

[4] Javier Solana， “China and Global Governance”， 30 March， 2005. See： ttp：//www.project-syndicate.org/commentary/china-multilateral-institutions-threaten-us-by-javier-solana-2015-03. （上网时间：2015年6月11日）

[5] Joschka Fischer， “Europe and Anti-Europe”， 30th May 2015， see： http：//www.project-syndicate.org/commentary/grexit-brexit-europe-anti-europe-by-joschka-fischer-2015-05.（上网时间：2015年6月11日）

[6]《澎湃新闻》：《对话法国前总理德维尔潘：一带一路重构国际秩序，美日难回避》，2015年5月26日。

[7]《法国前总理德维尔潘：欧洲应抓住“一带一路”机遇》，《人民日报》海外版，2015年3月15日。

[8]乔治·马格努斯：《一带一路能否改变全球体系》，FT中文网，2015年5月7日， http：//www.ftchinese.com/story/001061874.（上网时间：2015年6月11日）

[9]菲利普·斯蒂芬斯（Philip Stephens）：《中国开始制定国际规则》，英国《金融时报》中文网，2015年6月1日，http：//www.ftchinese.com/story/001062288？full=y.（上网时间：2015年6月11日）

[10] Jeremy Shapiro， “The Chinese foray into global governance”， The Brookings Institution， April 1， 2015. See： http：//www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/04/01-china-global-governance-shapiro.（上网时间：2015年6月11日）