中国特色自由贸易港建设背景下琼州海峡一体化共赢发展战略与对策研究

时间：2024-04-25

文 / 海口市社科联课题组

2018年是海南建省办经济特区30周年，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，提出把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。琼州海峡作为海南连接我国内地的重要通道，未来必将发挥越来越重要的作用。

然而，2018年春节期间的一场大雾困住了来往琼州海峡两岸的旅客，凸显了琼州海峡运力的不足，同时也让人们看到，如果琼州海峡交通难题不解决，必将成为制约海南发展的瓶颈。

为了摸清问题症结，寻求优化对策方案，海口市社科联携手湛江市社科联组织海南大学、岭南师范学院、海南省国学教育协会、海南国际旅游岛发展研究院相关领域的专家，深入两地调研，从经济社会、文化历史、港航发展等多个角度开展交流合作，提出以“社科共同繁荣，促海峡共赢发展”为切入口，在中国特色自由贸易港建设背景下，探索进一步加深海口湛江两地多层次、全方位、高密度的合作交流，促进两地观念互通、思路互动，逐步推进港航一体化、琼州海峡经济带建设和琼粤深度合作区建设，以期琼粤两地迈入深入合作新阶段。

一、琼州海峡通道运行不畅的主要原因

在琼州海峡一体化建设过程中，首当其冲的是港航一体化建设的问题，有效地解决琼州海峡交通问题，可以更好促进两地的区域合作。海口、湛江两地多次沟通与交流，双方都意识到两省长期存在发展不平衡、思想不统一、立场不对等、观念不同步等问题，是实现两地共赢发展的主要障碍。

(一)琼州海峡运输能力相对滞后

1．海运流量不均衡，峰值超过港口运输能力。随着海南旅游业的快速发展，琼州海峡交通流量快速上升。目前，海南进出岛人数季节性较强，琼州海峡海运流量峰谷差异大，峰值流量已经超过港口运输能力，加之在特殊天气、特殊时期缺乏有效的应对机制，导致运输效率偏低。

2．船型不能满足市场需求。琼州海峡客滚轮大都是4500～12000吨级的单一普通客滚船，船型单一，既不能满足运输淡季时的高质服务需求，也不能满足运输旺季时的应急疏运要求。此外，很多客滚轮还是单一的作业通道，没有进行车客分道分流，人等车、车等人的现象普遍存在，装卸效率低，影响旅容和车辆快速通行。

3．航班密集，海上交通安全管理压力加大。琼州海峡进出航班密集，且航道通航环境复杂，南北向客滚轮共用航道，海上通道面临很大的交通压力和安全风险，同时海上救援力量单薄，南海救助局一艘船舶要覆盖整个南海地区，无法短时间进行救援。2018年春节期间发生的海安客滚轮刮擦事故，就凸显了琼州海峡海上救援窘境。

（二）琼粤两地政府及企业缺乏长期有效的协调沟通机制

1．琼粤两地企业运营主体结构复杂。目前琼州海峡有两条客滚轮运输通道：一条是铁路客货滚装运输航线，另一条是海口至海安的客滚轮运输航线。铁路客货滚装运输航线山粤海铁公司运营，目前营运管理相对顺畅。而海门至海安的客滚轮运输航线则非常复杂，由6家不同性质的航运全业运营，多头管理导致利益难以协调。

2．琼粤两地政府未能充分发挥统筹协调功能。琼州海峡客滚轮运输执行的是“定点班+滚动班”的经营模式，不论船舶新旧大小，一律排队等班，虽然平衡了各航运企业的利益，但忽视了社会效益，也影响了服务质量的进一步提升。此外，两岸船舶调度不统一、信息不共享，港口船舶企业不能预知市场需求并预判流量，交通监管部门不能对港航实施有效的监督管理，政府统筹协调的应急处置能力难以发挥。国家交通运输部虽多次协调琼粤两地负责人召开专题会议，但至今仍未能形成长期有效的统筹协调机制

(三)海南对湛江的辐射带动能力尚未充分体现

目前，琼州海峡经济带经济总量偏小，湛江海口两地发展不平衡，市场发育不充分。2017年海口地区生产总值仅为1390亿元，不到湛江地区生产总值2824亿元的一半，湛江经济社会发展的辐射带动力量主要来自粤东地区。海南对内地的辐射带动能力尚未充分体现。

琼州海峡作为海南的咽喉要道，但对广东而言长期以来把琼州海峡一体化发展工作看作是对海南的“帮扶”工程，尚未意识到中国特色自由贸易港建设带来的历史性共赢发展机遇，缺乏积极性。

二、琼州海峡一体化共赢发展的思路

以往对琼州海峡海上通道的论证，普遍停留在海南的“经济命脉”和“咽喉要道”上，未能充分调动广东方面的积极性。因此，需要把琼州海峡一体化发展提升到国家战略层面进行思考，促进南北互动，深化陆海统筹，互相搭乘对方的便车，借力两地的优势政策，相互融合、相互依存、相互帮扶，协调琼粤两地的相对优势，加快区域产业和经济转型发展。

党中央对海南全面深化改革开放寄予厚望，琼粤两地需要转变思路，以更高的站位充分认识到琼州海峡通道是我国重要的战略通道。海南是21世纪海上丝绸之路重要战略支点，是我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户，是国家重大战略服务保障区，加快琼州海峡港航一体化发展，对于海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设、加强南海维权和开发服务保障能力建设，推进军民融合深度发展，发挥对内陆的辐射带动作用具有重要意义。

1．助推“一带一路”倡议。琼州海峡东毗珠三角、长三角等经济发达地区，北邻中国—中南半岛经济走廊，西与东盟国家隔海相望，南与21世纪海上丝绸之路联通，是“一路一带”建设的前沿地带。建设琼州海峡经济带，提升海口、湛江战略支点作用，完善粤琼港口群综合功能，强化综合交通网络体系，打造国际产能合作先行基地、国际物流重要枢纽，有利于拓展我国面向东南亚国家的经济通道，助推“一带一路”建设深入推进，符合中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下简称《指导意见》)有关“深化对外交往与合作”的要求，有利于“推动海南与‘一带一路’沿线国家和地区开展更加务实高效的合作，建设21世纪海上丝绸之路重要战略支点”。

2．建设中国特色自由贸易港，打造我国最南端重要的经济增长极。中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》指出：“在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，赋予海南经济特区改革开放新的使命，是***总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，必将对构建我国改革开放新格局产生重大而深远影响”。建设琼州海峡经济带，整合资源要素，加强产业合作，形成优势互补、协作配套的泛琼州海峡经济综合体，搭建泛琼州海峡城市群抱团发展的优势平台，有利于加快区域产业与经济转型发展，建设我国最南端重要的经济增长极。

根据《指导意见》，对海南有关“全面深化改革开放试验区”的定位，要实现“把海南打造为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户”的要求，与内地的互联互通必然是建设中国特色自由贸易港的首要任务。广东和海南两省应该尽快有效整合配置海峡两岸资源，引领琼州海峡经济带发展建设，通过合理布局，拉开发展框架，增强各市县互动，形成多点多极支撑格局，不断提升发展的协调性。

3．发挥中国特色自由贸易港对内陆的辐射带动作用。建设琼州海峡经济带，可以发挥海南对内地的辐射带动作用，深入挖掘旅游、农产品等特色产业的市场潜力，加强资源共享，发展具有琼州海峡特色的旅游业态和产品，形成泛琼州海峡现代服务业发展新格局，符合《指导意见》对海南有关“国际旅游消费中心”的定位。

因此，广东和海南两省可以整合湛江—海口沿线资源，依托湛江一海口的互联互通、协同发展，深化区域产业合作，协同创新产品体系和管理机制，共同发展特色产业。如果把海南对标香港，那么湛江可以对标深圳，建议湛江方面提高思想认识，积极研究探索在中国特色自由贸易港建设背景下湛江的发展战略与举措。

4．加强南海资源开发，助力南海军民融合，打造海洋强国。建设琼州海峡经济带，协同发挥各市县相关产业优势，将提升海洋经济发展水平，打造南海开发和服务的第一战线与保障基地，建设南海军民融合的后方基地，增强对海洋的开发和利用，有利于强化陆海优势互补良性互动、协调发展，服务国家经略南海战略，助推我国进入海洋强国行列，符合《指导意见》对海南有关“国家重大战略服务保障区”的定位，有利于“加强南海维权和开发服务保障能力建设”“推进军民融合深度发展”等要求。

因此，广东和海南两省可以立足琼州海峡毗邻南海和作为国家内陆，特别是西南、中南、华南腹地出海口优势，进一步提升港口能力能级，加大南海油气、旅游、渔业等资源的开发力度，推进临海临港资源整合与优化配置，加强服务南海资源开发的软硬件建设，按照港口、城市产业联动发展的要求，大力发展海洋经济，把地缘和资源优势转化为发展优势。

5．深化泛珠三角区域合作。建设琼州海峡经济带，协同定位产业分工，综合提升产业层次，打破行政壁垒，优化营商环境，创新体制机制，提升区域整体竞争力和投资吸引力，有利于加快承接东部沿海发达地区先进产能，加强泛珠三角区域产业合作，促进广东湛茂阳沿海经济带与海南国际旅游岛的优势互补，促进北部湾城市群发展，探索跨省区合作新模式，符合《指导意见》有关“加强区域合作交流互动”的要求，依托泛珠三角区域合作机制，鼓励海南与有关省区共同参与南海保护与开发，共建海洋经济示范区、海洋科技合作区，密切与香港、澳门在海事、海警渔业、海上搜救等领域的合作，积极对接粤港澳大湾区建设。

广东和海南两省可以依托海口、湛江等核心城市，整合两岸资源、创新体制机制，大力承接产业转移，打造立足海峡两岸、服务泛珠地区、面向全国的现代服务业发展新高地，有力引导琼州海峡经济带制造业升级、农业质量提升和形成现代产业体系，进一步发掘产业、技术、资本、管理等方面的互补优势，务实深化合作，实现互利共赢。

同时，营造我国南方首屈一指的体制机制改革创新先行先试区，用新理念、新体制、新机制率先闯出转型发展的新路子；在相关部门沟通协调机制的常态化、干部双向挂职锻炼、双方人员互访交流等方面进一步深化合作，建立和完善长效机制。

6．文化先行，进一步增进两地亲缘关系。海南跟广东，隔琼州海峡相望，文化同源、民俗相近，民众之间具有较强的认同感。但长期以来，由于海南在我国整体经济版图上的地位和功能等原因，两地之间的交流联系不多、规模不大。

近年来，在海口市委市政府不断与湛江市委市政府的积极沟通下，两地交流逐渐打开局面。通过务实合作，海口和湛江结下了更加深厚的情谊、打下了合作双赢的坚实基础。

海口湛江一衣带水，有着深厚的历史文化渊源。如今，这一“文化切口”在琼粤两省一体化深度合作过程中，也更能发挥积极的先行作用。依托同源同宗的文化传统，开展多方面的社科、文化交流合作，让两地向“像走亲戚一样越走越亲”，可以进一步带动两地产业协作，加强基础设施互联互通、优势互补，进而推动两地经济高质量发展。

因此，两地社科联需要大胆先试先行，抢抓机遇、主动作为，做好湛江与海口的对接交流，联合开展海口与湛江的社科文化交流合作，进而促进两岸关系的融合发展，推进琼州海峡一体化及经济带建设，以社科、文化的共同繁荣带动经济、社会的共同发展，促进两地合作共赢。

三、琼州海峡一体化共赢发展的举措

琼州海峡一体化既要高瞻远瞩，也要解决燃眉之急，需要明确中长期发展思路，同时提出可操作性强的举措，积极推动琼粵两地深化合作，实现共赢发展。

(一)近期举措：优化港航一体化策略

1．完善应急措施，在节假日期间实行统筹运营管理。建立海口湛江两市在应对琼州海峡客滚运输特殊时期的应急联动机制和统一调度及利益分配机制。遇到节假日等特殊情况，第一时间建立两岸通航应急指挥中心，统一部署工作内容，统一调度两岸港航企业，增加往来两岸的通航班次，增配力量加快船舶快装快卸，加强互助、提高港口及船舶作业效率，快速疏运，缩短旅客车辆滞港时间。同时，合理完善利润分配机制，统一分配利润，避免因地方利益均衡问题制约应急能力。

2．进一步落实入港预约机制，逐渐推行限量收费上岛机制。目前的海峡两岸正在试行进港预约售票机制，但因为信息管理落后等原因还未真正有效落实，预约专用绿色通道形同虚设。南北港不仅没有预约售票机制，甚至还没有推行微信、支付宝等移动支付。根据《指导意见》有关“提高基础设施网络化智能化水平”“提升旅游消费服务质量”等要求，建议在预约绿色通道设置车牌自动识别装置，保证预约先行，提升进港的效率，快速疏运；尽快推动南北港启动移动支付售票及网上预约售票机制。

海南省得天独厚的旅游优势吸引越来越多的游客涌入海南，但是海南的承载能力有限，在海南全域旅游的背景下，建议借鉴鼓浪屿经验，针对海南户籍人口、常住居民、候鸟人群、常旅客及普通游客，收取不同标准的轮渡费用，在节假日期间还可适当提高普通游客的轮渡票价；限制燃油车上岛数量；发展海南岛内加快推广新能源汽车和节能环保汽车共享机制，一方面可以降低海峡航运压力，另一方面也有利于减少碳排放，保护海南生态环境，符合《指导意见》对海南有关“国家生态文明实验区”的定位目标。

3．加强基础设施互联互通。进一步加强基础设施互联互通，加快建设琼州海峡半小时立体交通圈。充分发挥好琼州海峡联通两地“黄金水道”、经略南海“咽喉要道”、民生发展“生命通道”的作用，携手加快推进湛江至海口高铁项目建设、水上飞机、快速客滚船等各项工作，建设互联互通的海上交通大平台。

同时，目前海峡两岸的出港通道不畅，尤其是海口新海港、秀英港、南港码头，出港即面临T型红绿灯路口，严重阻碍了出港车辆的疏运速度。加快出港道路基础设施建设，规划建设出港高架桥，打造立体交通网，疏通进出港口拥堵情况，完善新海中路、长椰路、纬一路、经二路、新海北路和G15快速货运干道等港口集疏运交通路网。

4．整合港航企业。港航企业结构复杂，利益纷争导致效率低下，需要在政府主导下进行资本层面的一体化整合。海峡股份作为国有控股的上市公司，首先应在海南内部进行整合实现海南航运公司的一体化管理。其次，可以增发并购湛江航运企业，实现海峡股份对琼州海峡航运的控制权，成为南北两岸港航资源的整合平台，实现一体化管理。

(二)中期举措：加强法律法规建设，为中国特色自由贸易港保驾护航

根据《指导意见》关于“强化政策保障”的要求海南有关改革政策措施，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施。中央有关部门根据海南省建设自由贸易试验区、探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策需要，及时向海南省下放相关管理权限，给予充分的改革自主权。支持建立国际经济贸易仲裁机构和国际争端调解机构等多元纠纷解决机构。

中国特色自由贸易港建设没有先例，《指导意见》要求“大力弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，在经济体制改革和社会治理创新等方面先行先试”，建议海南省各级部门，努力学习相关理论、积极借鉴境外先进经验，为适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略，加强法律法规建设，积极探索建立开放型经济新体制，为中国特色自由贸易港建设保驾护航。