监管新政下地方投融资平台发展路径研究

文/武玉清 赵耀华 黄宇 卞少川

一、地方政府投融资平台转型的必然性

地方政府投融资平台（以下称投融平台）是我国财税体制改革、城镇建设高速发展的产物。连云港市经过多年的发展，构建了市、县、区的各层次投融平台，这些平台为连云港市经济社会发展提供了大量的资金支持，促进了连云港市的经济发展。2015年后，国家加强了对地方政府投融平台的监管，出台了压缩整改清理地方融资平台的系列措施，严格控制地方政府融资渠道和规模。在此背景下，实现投融平台的战略性转型，对推进城市化建设有重大意义。

二、连云港市投融资平台现状

连云港市从1994年开始成立了江苏新海连发展集团,2000年后陆续发展了连云港市城投集团、江苏金海投资有限公司、江苏瀛州集团等二十多家政府投融平台。2015年，通过整合重组设立了连云港市城建控股集团（以下称城建集团）。

城建控股集团和新海连集团在27家投融平台中规模和历史都具有代表性。以下通过主要财务数据对两家企业经营情况加以剖析（见表1）。

1.总体情况。自2015年到2018年，新海连集团和城建集团资产规模、负债规模和利润都在逐年增长。以2015年为基数，城建集团的资产、负债及利润的增长幅度基本相同，大约在60%。新海连集团的资产和负债规模虽然增长幅度接近，但利润却呈现下降趋势。值得注意的是，两个集团的经营现金净流量四年中全部是负数。主要是作为政府全资企业承担了大量的市政工程和基础设施建设，垫付了工程需要的资金，工程移交使用单位后，又收不回来建设资金，形成大量应收款。经营现金流量的缺口，迫使企业举债弥补，增加了债务负担。

2.资产负债率。2017年全国城投平均资产负债率52.98%，江苏省平均资产负债率56.84%。相比之下，新海连的资产负债控制较好，始终低于65%，城建集团则始终在65%～70%之间，属于较高负债类型。

3.净资产收益率和总资产收益率。2017年全国城投净资产收益率上海最高为5.35%；天津最低为1.64%。在3%以上的省份占比38%；总资产报酬率方面，上海最高为3.38%，青海最低为0.92%。城建集团的净资产收益率从2015年起逐步增长，2017年达到5.14%,位于前茅。新海连集团净资产收益率一直在3%以下，从全国来看位于中间偏后。应该注意的是，两家企业的总资产收益率均不高，新海连总资产收益率比青海省的还低。

表1：新海连集团、城建集团主要财务指标

三、连云港市地方投融平台存在问题分析

1.资产规模扩张快，融资难度加大。随着连云港市城镇化建设的深入推进，市区基础设施以及公益性项目的建设任务越来越重。而基础设施和公益性项目的建设资金主要依靠各级政府财政投入，当政府财力不够时，往往将建设任务硬性分配给投融平台公司。课题调研的三家平台公司承担了大量的公益性项目建设，如学校、医院、休闲公园、特色小镇等，投资巨大扩张过快。项目建设中需要的资金由平台公司通过银行贷款、发行企业债券等方式举借资金，建设规模越大，债务越重。2015年以来受国家宏观政策限制，平台公司融资越来越难。

2.资产收益性差，还款风险大。连云港市的投融平台的资产结构中存货、应收款和预付款占比很大。存货主要是土地资产，而且土地资产中约90%用于抵押，限制了资产的流动性。应收款主要是应收地方财政款。投融平台承接的某些政府工程在项目完工后无接收单位，项目的建设成本挂在和政府的往来账上。在政府财力缺乏的情况下，什么时候能收回，是个无解的答案。另外平台企业的固定资产中有的只是拥有产权但无使用权，资产运营产生的收益没有流入平台企业。因此，平台企业的资产规模虽然庞大，但能给企业带来的收益十分有限。巨额债务又迫使企业每年要付出高额利息费用，而依靠经营收入根本无力支付。投融平台通过举新债还旧债维持运营，现金流非常脆弱。资金链的安全亟需关注。

3.融资渠道狭窄，存在隐性债务风险。新《预算法》规定，除国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券，2015年证监会对原公司债发行试点管理办法进行修订，扩大了公司债的发行人范围，允许满足一定条件的银监会“地方政府投融平台”之外的投融平台通过交易所债券融资。受此规定，连云港市具有政府背景的投融平台无法通过债券融资。投融平台的资金目前虽然是向银行抵押贷款取得，由于抵押资产受限，从银行融资的额度受到影响，有的企业的贷款额度已经达到最高限额。

发行中期票据是目前投融平台可选的融资渠道，城建、金灌、新海连、方洋四家集团公司均通过中短期票据融资。融资的艰难迫使有的投融平台为了投资项目顺利进行，甚至高息民间融资。而高息融资的行为得到了上级政府的批准，存在一定的隐性债务风险。

4.投融平台企业运营效率低。通过前面对城建集团和新海连集团的经营状况的分析可以发现，负债率高，总资产率低，突显出连云港市投融平台企业的运营效率不高。投融平台企业的特别性使其成为了地方政府投资的主体和渠道，并使其承受了高额的负债及巨大的还款压力，不利于企业正常的营运和发展。通过增加举债而扩大的资产总额，资金似乎并没有得到有效利用，盈利能力也没有得到改善。投融平台主要的收入来自房地产、土地、自营施工等业务，在房地产调控下，经营收入增长乏力。虽然有的投融平台在努力盘活存量资产、极力开拓新的业务，但从依靠政府转型到市场化，投融平台的市场竞争力还需要培育。在市场化招投标业务中，投融平台缺乏竞争优势，因此，经营性收入难以增长。

四、监管新政下连云港市投融平台发展路径

(一)外部环境支持

1.完善投融资相关法律法规。平台企业投融资瓶颈及问题产生的根源可以追溯到我国相关法律法规和财税制度有关方面的限制。所以，必须健全和深化现有的投融资法律法规，出台更为细致的政府融资规范性文件。另外，加快建立专门管理地方政府投融平台的组织机构，正确指导和制约地方政府在符合法律框架下进行有效融资。

2.重新考察政府与市场的关系，控制地方政府投资冲动。按照十九大提出的使市场在资源配置中起决定性作用的要求，应当最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，为微观经济运行提供公平合理的外部环境。政府应该退出不属于政府职能的事项和领域，把市场和社会能够承担的职能还给市场和社会。控制地方政府的投资冲动，把有限的资金用在能够促进连云港市持续发展的良性投资上。

（二）内部环境完善

1.推动公益型平台转型为新型公共企业。连云港市大部分投投融平台都承担了部分公益或准公益项目，在推动投融平台转型的过程中，这些公益项目还将继续保留。对于符合转型的公益性平台，重点向新型公共企业方向发展。可以将投融平台的功能适当整合，整合后的公益型投投融平台按照公益性国企进行管理，参与准公益性项目建设，政府根据其参与程度和公益项目的类别给予适当的财政补贴。

2.建立健全的现代企业制度，完善法人治理结构。连云港市的投融平台形式上都实现了转型，建立了公司制企业，搭建了治理框架，但距离市场化的方向差距甚大。一是企业内部原因，人员素质，市场意识，经营能力没有实现真正转变；二是没有政企分离。要落实投融平台的独立法人地位，按照市场化方式自主经营，自负盈亏。逐步推动平台去行政化，同时，禁止具有公务员身份的人员在平台内任职，尤其是高管人员。

3.创新投融平台的所有制形式，吸收各类资本。投融平台本质上还是国有企业，也属于国企改革的范畴。因此，实现投融平台的战略转型，要结合国企改革，创新所有制形式。通过吸收社会资本、基金公司，建立混合所有制市场主体，使国有资本更好的融入市场经济，增强平台企业的市场竞争力，缓解连云港市政府的资金压力。

4.精准定位，开展国有资产资本化运营。连云港市投融平台应对主营业务准确定位，坚持有所为有所不为，根据自身优势和连云港市发展的战略要求，聚焦于城建、金融、公共事业等板块，做实金融板块，做强城建板块，做精公共事业板块。使平台企业真正实体化，成为自负盈亏的市场主体。建立能借能贷的生存机制，通过经营利润逐步化解原有债务，实现滚动发展，良性循环。推动国有资产证券化及上市融资工作，通过经营性收入，反哺财政投入投融平台的转型已成共识，市场化转型的核心在于平台自身经营的市场化。实现真正意义上的市场化转型，既要投融平台破茧成蝶，也需要政策的规范和引导。找准定位，实现经营实体化是平台可持续发展的关键和化解债务的有效渠道。