差别化土地政策的作用方式和传导机制研究

毛良祥

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

差别化土地政策的作用方式和传导机制研究

毛良祥

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

差别化土地政策是基于实践需要形成的管理共识，对提高土地管理科学化、精细化水平具有重要意义。本文基于已有研究成果和实践中实施差别化土地政策面临的现实困境，从厘清差别化土地政策的概念和内涵出发，深入分析了土地供给、土地财税和土地金融三大类差别化政策的作用方式和传导机制。最后针对当前日益丰富的个性化、多样化用地需求，提出从区域、产业、地类三个维度科学设计土地政策，并选择有关地区率先开展试点示范，促进形成制度性成果的建议。

差别化；土地政策；作用方式；传导机制

差别化是近年来土地管理领域的一个热门词汇。制定土地政策时，因经济社会发展千变万化，地区、产业情况千差万别，应力戒调控政策措施的实施在不同阶段“一个样”，对不同地区、产业“一刀切”，这是差别化土地政策的实施前提。对此，一些专家和学者在理论上进行了探讨分析［1—3］，一些地方也在实践上进行了探索创新。但总的来看，目前对差别化土地政策的理论认识普遍还比较模糊，主要集中在土地供应政策对区域、产业的调控引导上，没有形成完整体系。本文旨在从已有研究成果和实践经验出发，进一步剖析差别化土地政策的实施难题，分析其作用方式和传导机制，为创新设计差别化土地政策体系框架提供支撑。

一、实施差别化土地政策面临的现实困境

1、土地供给制度不完善导致土地供需失衡

现行土地供给制度的一个重要特征是对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，市场在土地资源配置中的决定性作用难以得到充分发挥，从而带来了一些问题。

（1）区域之间土地供需脱节。近年来我国建设用地供应不断向中西部地区倾斜。据统计，中西部地区占全国供地比重由“十一五”的50.2%提高到了“十二五”前四年的63%，东部地区占比则由49.8%下降到了37%［4］。这种用地政策是支持中西部地区承接产业转移、加快发展步伐的必要举措，也符合我国经济转移发展的大趋势，但若一味追求公平，不与经济发展的实际用地需求相匹配，就可能形成有的地方用地指标不足、违法用地增长，而有的地方用地消化不了、闲置浪费严重的现象。从2015年12336接听举报电话数量来看，反映东部地区违法违规问题的线索约占六成，中部地区约占27.4%，西部地区约占13.3%［5］，这组数据也从侧面反映了区域之间存在土地供需脱节的情况。

（2）行业之间土地供需脱节。当前，我国不少城镇用地结构不尽合理，生产用地比例过高，生活用地明显不足，生态用地被挤占，各类用地比例失调。合理的城市用地结构是生活居住用地占40%～50%，工业用地占10%～15%，道路广场用地占8%～15%，绿地占8%～15%。与一些发达国家的城市相比，我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上，住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3—10个百分点。

（3）时段之间土地供需脱节。无论是对处在经济发展不同阶段的地区来说，还是对处在建设施工不同程度的项目来说，其对用地需求都是大不相同的。比如，随着京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家重大战略的推进与实施，相关区域经济发展活力竞相迸发，一批大项目、大工程集中上马，用地需求极有可能在短时间内出现爆发式增长和逐渐饱和两个极端。但目前的供地制度基本还是在规划期内平均分配，很难做到按需定供。

2、现有土地政策普适性过强而针对性不足制约了区域理性发展

当前我国现有土地政策普适性过强而针对性不足，差别化土地政策体系远未建立，土地政策更多时候只是相关政策的配套（如解决产业发展用地、建设项目落地等），难以主动发挥调控引导作用。这种局面之下，各地普遍缺乏理性发展的动力，一味从增量上扩指标，不从存量上挖潜力，导致我国城乡建设用地粗放，土地利用效率低下的问题也很突出。

（1）城镇工矿用地增长快，城镇人口密度出现下降态势。2000—2010年，全国城镇工矿用地增长58%，占建设用地总量的比例由19.8%上升到26.4%，而承载的人口则从每平方公里7700人降至7000人，下降了10%。

（2）农村建设用地规模与人口城镇化趋势明显不匹配，不减反增。1996—2008年，全国农村人口减少了1.29亿人，农村居民点用地反而增加了112万亩，农村人均居住用地从193平方米增加到229平方米，用地粗放程度明显增加。初步统计，目前我国农村居民点中空闲和闲置用地占到10%～15%，相当于现有城镇规模的1/4—1/3。

（3）工业用地比例偏高、利用率低。2010年，我国城镇存量用地中工业用地比例达26%，珠三角、长三角等一些制造业比较发达的城市，工业用地比例超过40%，个别甚至超过50%。同时，工业用地利用强度过低，容积率一般只有0.3至0.6。

3、土地政策与产业、财税、金融等政策不协调影响调控能力

受土地调控政策自身特点、传导渠道和土地市场发育程度等的影响，土地政策对区域土地需求调控的影响较小，其调控作用也存在明显的“时滞效应”。这就需要加强土地、产业和金融等信息系统间的数据共享，跟踪监管土地和资金的使用状况，对土地、信贷、投资和产业联动的全过程实行动态管理，加快建立要素市场和产业布局等重大政策和事项的协调研究机制，形成产业、土地、投资、财政、货币政策的调控合力。但在我国目前“条块分割”的行政管理体制下，各项政策尚难做到充分发挥宏观政策合力。

二、差别化土地政策的作用方式及传导机制

中央早在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，“全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理”。本文认为，差别化土地政策是土地管理精细化的具体体现，是土地管理部门基于地区资源禀赋、发展阶段等差异，为协调区域、产业、城乡之间科学配置、高效利用和合理保护土地资源，促进经济增长更优质、耕地保护更有力、权益维护更严格，而综合运用的规划、计划、审批、供应、价格、税费、标准、监管、立法等土地组合政策工具。因此，在土地管理实践中探索差别化政策，就是要实行“区别对待、分类指导”的科学化、精细化管理，充分考量资源禀赋、区域特点和利用绩效，针对不同阶段、不同区域和不同产业，科学制定实施不同的土地政策，加强各类土地政策之间，以及土地政策与投资、财税、产业、信贷、环保、贸易等政策之间的协调联动。根据土地所具有的资源、资产和资本三重属性，可以将差别化土地政策分为土地供给政策、土地财税政策和土地金融政策三大类，三大类政策各有不同的作用方式及传导机制。

图1　　土地供给政策传导机制

1、土地供给政策

单纯从供应角度看，土地供给政策包括土地利用规划、土地利用计划、农转用审批和土地征收制度等，其传导机制主要是依据国家宏观经济调控需要，按照国家主体功能区的定位和发展方向，统筹安排区域土地利用、开发、整治和保护，从而促进区域协调发展。而从需求调节角度看，土地占用税费政策、耕地保护制度等则是土地供给约束性政策，其传导机制主要是通过必要的经济、行政和法律手段，弥补市场手段在节约集约、保护耕地方面的不足。当前，尽管经济增速放缓和发展方式转变一定程度上对土地资源供需矛盾有所缓解，但现在6.5%左右增速下的经济增量比过去两位数增速下的经济增量还要大，土地供应稳增长的压力依然很大。人多地少是我国的基本国情，国家每年审定下达的建设用地计划指标总量有限，指望新增建设用地指标有较大突破很难实现，所以单纯从供应角度来考虑不可能解决供需矛盾，必须同时对需求进行科学引导。图1为土地供给政策传导机制。

2、土地财税政策

土地财税政策主要表现为地价政策和税费政策，其受土地市场的供求机制、竞争机制和定价机制影响形成，并通过地价这一“经济杠杆”和土地税费这一“收益再分配工具”驱动，直接影响土地资源配置效率，进而调节城市功能结构和产业布局结构。

始于1994年的分税制改革，打破了我国传统的“财政包干”模式，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今仍未成形，事权下移而财权上移，迫使一些地方政府更多地考虑以地生财，引发对增量土地的过分依赖。这其中，房地产用地成为一些地方政府的主要“敛财”工具。2009年以来，住宅用地供应快速增长，超过城镇人口增长速度2倍以上，导致大量城市住宅用地供过于求，积累了较大的金融风险。从国外经验看，西方国家也有“土地财政”，但它们主要是着眼于存量土地，通过向已经建成的地产按年征收财产税来获得。例如，美国和加拿大的地方政府就形成了以财产税为主体的税收体系，以财产税为主的税收收入约占地方政府全部收入的40%［6］。而我国现在的土地财政主要是着眼于增量土地，且是一次性收取出让金，客观上刺激着各地多卖地、高价卖地。2001—2012年，全国土地出让总价款累积达到15.3万亿元，其中纯收益为4.3万亿元；同期土地税收也有4.3万亿元。当然，依据现行政策，土地出让收益的10%用于保障性安居工程建设，10%用于农田水利建设，10%用于教育资金，15%用于农业土地开发，可以说，现行的土地财税政策为我国城乡建设和社会事业发展提供了强有力的资金支持。图2为土地财税政策传导机制。

3、土地金融政策

土地金融是土地与金融两个概念的融合，泛指与土地有关的金融活动，具体指利用各种可能的方法和工具为土地开发利用筹集、融通、清算资金，提供相应服务的所有金融活动，包括土地抵押贷款、土地信托、土地保险、土地证券等［7］。一方面，发育良好的土地金融市场以及通畅的传导机制有利于筹集和融通土地开发、经营和利用资金，有利于储蓄向投资有效转化，进而提高生产效率，推动经济增长；另一方面，土地金融发展若超出实体经济需要，将大大增加金融风险，加大宏观经济波动。特别是在我国目前土地供应由政府控制、土地开发利用资金大量来源于国有商业银行信贷的制度约束下，政府失灵与金融风险叠加，将进一步加大潜在的金融风险和经济波动［8］。

据审计署发布的报告，有58.34%的地方政府债务应从2013年起开始到期偿还，约计6.24万亿［9］。巨额的地方债务到期遭遇低速增长的财政收入，依靠土地出让获得收益就成为不少地方政府的无奈之举。根据审计署2013年底公布的全国政府性债务审计结果，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%，政府偿债高度依赖土地收益。但在这种模式下，一旦经济急剧下行、土地收益大幅收窄，就可能刺激地方债危机爆发，蕴藏的金融风险巨大。图3为土地金融政策传导机制。

图2　　土地财税政策传导机制

图3　　土地金融政策传导机制

三、有关建议

本文针对差别化土地政策的实践困境，基于其作用方式及传导机制，建议当前从区域、产业、地类三个维度科学设计土地政策，积极探索推进差别化、精细化管理，努力提高政策的整体性、系统性和针对性，满足日益丰富的个性化、多样化用地需求。同时选择有关国家综合改革试验区、土地制度改革试点区、国家级贫困地区等，率先开展差别化土地政策试点示范，加强跟踪指导、评估分析和修订完善，及时总结、归纳和上升为制度性成果。

1、实行区域差别化管理

其目标是，制定不同类型城市和农村的差别化土地政策，完善国家各类综合改革试验区的配套土地政策，实施扶持老少边穷地区发展的土地倾斜政策，建立针对重大自然灾害地区的特殊土地政策等。可以探索的改革事项，如城乡建设用地增减挂钩结余指标在特定区域突破县域范围调剂使用，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口规模挂钩机制；规范补充耕地项目市场化运作规则，形成补充耕地指标有序流转的机制；农村宅基地指标先使用后核销政策等。

2、实行产业差别化管理

其目标是，制定支持战略性新兴产业、高端制造业、现代农业、现代服务业等国家鼓励产业发展的差别化土地政策。可以探索的改革事项，如健全行业用地使用标准，完善节约集约用地考核指标体系；完善土地资源占用的税费约束机制，逐步将土地有偿使用范围扩大到国家机关办公、基础设施、社会事业等用地；推进工业用地弹性出让和年租制，参照产业项目运营周期、产业业态等合理设定产业用地出让年限等。

3、实行地类差别化管理

其目标是，探索不同类型的新增建设用地弹性管理政策，强力推进城镇建设用地存量挖潜，有力推动农村建设用地存量挖潜。可以探索的改革事项，如建立土地利用总体规划定期评估和滚动修编制度，推行年度建设用地计划指标弹性管理制度；进一步完善工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡地开发利用、未利用地开发利用政策；完善生态用地管理政策，建立生态用地补偿机制，调整生态用地地类管理，在一定条件下纳入非建设用地管理等。

［1］王永宇：差别化用地如何成真［J］.中国土地，2012（4）.

［2］杨刚强、张建清、江洪：差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究［J］.中国软科学，2012（10）.

［3］汪泽秋：七个结合：完善差别化土地计划调控［J］.国土资源导刊，2009（1）.

［4］国土资源部信息中心土地资源研究室：2015年我国土地利用形势分析（摘登）［N］.中国国土资源报，2016-01-27.

［5］刘振国、程秀娟：国土资源执法监察形势总体向好［N］.中国国土资源报，2016-01-27.

［6］张龙安：借鉴发达国家经验解决国内地方政府土地财政问题的思考［J］.经济师，2013（2）.

［7］土地宏观调控专题调研组：在宏观调控中强化与完善土地金融政策［J］.中国城市经济，2008（4）.

［8］丰雷、李莉、黄晓宇：土地金融对中国宏观经济的影响［J］.中国土地科学，2010（12）.

［9］财经国家周刊：中国地方债务规模迄今无公认精准评估［EB/ OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20130708/111216048383. shtml？flashget_finance_jsp.

（责任编辑：张琼芳）