行政裁量基准制度研究

高志勇/滨州医学院

行政裁量基准制度研究

高志勇/滨州医学院

裁量权基准制度在我国法治政府建立中日显重要，而行政裁量基准制度本身存在局限性不利于行政的实质正义，不能实现行政效率。因此为完善这项制度应明确行政裁量基准主体、行政裁量说明理由制度、行政裁量先例制度、行政裁量公开制度。

行政裁量基准；行政裁量权；局限性

近年来，我国的行政裁量基准制度从学术界的讨论再到改革者的务实，得到极大发展。十八大四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”但是，大量不同地区的实践也暴露出一定的问题，裁量基准的建立，有可能成为法律之外自由裁量遵循的“法律”，最大程度的细化，也将使裁量出现格式化，虽然裁量基准基于法律，但由于标准的规范，有可能造成行政人员在对待具体个案时难以真正基于法律目的进行自由裁量，而是基于裁量标准进行行政处理，让行政自由裁量权僵化硬化，不同地区的裁量标准虽然同样基于具体问题具体分析，但同样的，有可能会造成不同地区对待相同问题的裁量基准不同，从而出现个案的不同处理标准，不仅不利于实现个案公平正义，也使得法律的权威性受到一定程度的弱化。

一、行政裁量基准制度存在的实践基础

（一）规则体制的运转需要受到控制拘束

相比而言，行政法制较完善的国家其行政机关与行政人员整体法制素养高于行政法制不完善的国家，即便如此，法制发达的国家因不同行政人员的个人素养差异导致对待个案处理不同，从而影响行政的整体公平性，因此在实践中，虽然法律赋予了行政人员自由裁量权，但是对行政人员自由裁量行使的权限控制及其行使后续合法性合理性的审查便显得极其重要。

（二）体制外监督未能充分拘束规制运转

从实践来看，体制外监督、个人监督力量薄弱，且社会整体大环境使公民个人趋于“作壁上观”的心态，只要行政行为不涉及个人私利，即使有危害公众利益的可能存在或真实危害已经存在，个人监督形同虚无。而其他的体制外监督方式也会造成监督不力甚至是“帮倒忙”的情况发生。舆论监督或社会组织监督不可能对个案法律实施考虑周到，而且存在表象与事实错位的风险，同时合法性与合理性必须界定。

（三）规范基层行政执法人员，保证个案正义

规范监督行政自由裁量权是追求个案正义发展的必然，即通过不同个案情形对自由裁量进行细化量化限定其权力空间，以此尽大可能实现个案公正。此种制度即为行政裁量基准制度。行政自由裁量基准制度的出现，对各种需要裁量的具体问题进行细化量化，可以实现对行政人员的保护，也可避免行政人员滥用行政裁量权。我国法律大多授权广泛，概括性强，数量庞大的基层行政比高层行政更加需要对行政权的自由裁量进行细化规范。因此，对行政裁量的细化便显得尤为重要。

二、行政裁量基准制度的正当性基础

（一）行政裁量创制的合法性

根据行政机关的创制行为的基本来源构造的差异逐步发展为行政自由裁量权基准制度创制的两类模式：内构型创制模式与外构型创制模式。

无论是内构型创制模式或是外构型创制模式，甚至演化产生的新的模式，首先肯定的是，创制裁量基准必须依宪依法有充分支撑，而行政裁量基准的直接依据在于行政机关的命令权和监督权。法律赋予了行政机关根据法定程序制定规范性文件的权力，由此可见，行政机关关于根据本辖区内情况制定行政裁量基准拥有充分的法律依据。

（二）行政裁量权的自我控制

行政裁量的自我控制不仅仅是裁量权的自我“个性品德”，还包括行政机关的监督，以及社会团体和人民公众的监督，用缔造者的权力监督和相对人的权利监督，来实现行政自由裁量的自我控制。对待裁量权必须进行限定。对行政自由裁量的细化必须在有需要的情况下实施，若无必要，那么行政裁量基准便是臃肿的累赘，不会提升行政效率实现个案正义，而会拖垮具体的行政行为。

裁量基准虽然是行政机关制定，却离不开最后的落实相对人，因此相对人及民众的利益习惯必须是制定主体在制定时要考虑的问题。在制定过程中给予民众充分的参与机会，强化双方利益沟通，不仅是防止行政裁量因行政机关的一方意志而僵化，也利于相对人知法懂法，增强相互信任感。行政自由裁量的制定必须在合法的基础上进行与民众的沟通理解，双方之间的利益诉求，维护正义所付出的代价，得到利益所付出的代价。公开公布是任何官方文件规范阳光化民主化的表现，它能够让民众了解到发生了什么，发生了什么该怎么做，为什么这样做。这是来自民众的他律控制。

三、我国行政裁量基准制度的完善

（一）确立裁量基准的原则

随着社会发展，司法审查必须拓宽其范围来满足社会需要，由此，尚未或之前并不满足司法审查的部分行政裁量行为也将逐渐归于司法审查，审查的标准和原则也会不断完善和发展。而要适应这一形势发展的需要，就必须完善现有的行政裁量基准制度。

规范行政裁量基准，必须遵循相应的法律原则，恪守公平正义。如要遵循过罚相当原则，这是行政裁量基准制度最基本的原则，追求个案正义，处罚必须要以事实为依据，与违法行为的事实、情节以及社会危害程度相当。孟德斯鸠主张“按罪行大小定惩罚轻重”，这是刑法中一项原则，行政处罚也是一样，作出的处罚应当与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。规范行政处罚自由裁量权，必须首先遵循“过罚相当”的原则。

（二）行政裁量基准的多阶段控制

行政疆域的扩展需要监管控制的加强，单一的控制模式是行不通的，必须从多方面多阶段控制行政裁量。基于此，我国可以学习日本行政裁量基准制度，扩大行政裁量的适用范围到行政许可，行政给付等领域，而不仅仅限制在行政处罚领域。通过事前、事中和事后三个阶段的控制实现对行政裁量的有效控制。

1.事前控制。

即对立法方面制定主体作出明确界定。目前我国现行有效的法律有240多部，行政法规有690多部，地方性法规有8600多部，国家部委规章和地方政府规章有30000多部，如此繁多的法律、法规、规章都可设置行政处罚，同时也是行政机关及其人员从事行政工作的依据，因此，认真归纳整理拥有行政裁量基准的法律法规规章，得以让各级行政机关和行政执法人员在根据裁量基准处理个案时心有依据，可上溯裁量基准源头。由此也可规范行政裁量基准的制定主体，最高层行政机关不适合作为行政裁量基准的制定主体，同样最基层也不适合作为其制定主体，因为最高层不是直接执法适用者，做不到具体问题分析，而最基层人员执法素质不高，难以胜任。行政裁量基准制度的制定，必须由高层的高法律素质及基层的与实际紧密结合的两方甚至是多方共同参与完成。

2.事中控制。

即对行政裁量基准的应用在程序上作出限制，程序的正义是“看得见的正义”，而在美国，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”成为一种传统。实体法是公平正义的基础，程序法是执行，得以让实体法的正义彰显，而在实际操作执法过程中，程序的公正往往要重于实体。因为正义的实体法若用专横的程序去执行，会加重实体法的恶，限制实体法的善，反之则可以限制或削弱不良效果。因此，行政裁量基准必须是正义健全的程序执行。

3.事后控制。

事后控制即对行政相对人的救济。美国人对行政裁量权采取宽松的司法审查，首先我国同样可以将部分适用性强的行政惯例通过司法审查后纳入行政裁量基准，并且对事后的司法审查局限于合法性审查扩宽到合理性审查。违法需追责，可以将审查中不合理的行政行为并给相对人带来的损害进行行政赔偿。

行政裁量基准制度虽然是行政主体为主的单方意思表示，但最终赖于相对人的支持。限制假借自由裁量基准出现的行政权滥用，规范从制定主体到个案具体实施，再到事后相对人理解支持的行政裁量基准，做到合法合理，有依有据，我们相信，随着立法者和政法执法者的努力，民众的参与与监督，行政裁量基准制度定然发挥其真正的意义，在实践中确保公平正义。

[1]郑雅芳.行政裁量基准创制模式研究》[J].当代法学.2014(02).

[2]周佑勇.裁量基准的正当性问题研究[J].中国法学.2007(06).

[3]余凌云.游走在规则与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[J].清华法学.2008(03).