发达国家再生资源产业发展模式与环境治理经验及启示

樊毅　张瑾

内容摘要：发达国家再生资源产业发展是以消费领域废弃物为重点，向生产领域不断延伸，进而改变再生资源产业发展模式，建立起政府引导、企业主导、市场运行、公众参与的再生资源产业发展格局。对我国而言，发展再生资源产业的重点是不断提高再生资源产业发展对环境治理重要性的认识、加快完善相关支持政策、完善再生资源分类的回收、拆解和资源化的处理体系，充分发挥市场机制在环境资源配置中的决定性作用。

关键词：再生资源产业 发展模式 环境治理

发达国家发展再生资源产业的主要做法

（一）德国：以废弃物管理系统促进节能环保双赢

德国居民的生活垃圾和企业生产垃圾利用率均达到60%以上，而建筑垃圾、包装垃圾、旧电池、旧纸张的回收利用率甚至达到80%以上，废旧钢铁的回收利用率更达到90%以上。德国再生资源产业发展如此迅速的重要原因在于其废弃物管理系统贯穿于整个供应、回收、资源化利用和市场化运行等多个环节中，实现了管理一体化、运行有序化、监督透明化、行动自觉化，推动面向未来、可持续的循环经济加快发展。德国的废弃物管理系统，是基于资源保护和废物处理尽可能完整的思路，坚持预防为主、产品负责、合作共赢的原则，鼓励来自工商企业界各方自主实施，构建相对完善的废弃物管理体系。

1972年，德国颁布实施了《废弃物处理法》，要求建立垃圾中心处理站，减少垃圾堆放，对垃圾实施焚烧和填埋。20世纪80年代，德国改变了简单的垃圾填埋等末端处理方式，认为这并不能从根本上减少垃圾变资源的问题，于是1986年颁布实施了新的《废物处理法》，通过垃圾的减量化和再利用减少废弃物产生，提高废弃物使用效率，将废弃物的处理提高到避免产生和循环利用的新高度。1991年通过了《包装条例》，该条例从1991年到2007年，共修订了5次，为德国废弃物管理体系的建立提供了坚强保障。在已有的法律框架下，德国还出台了《饮料包装押金规定》、《废旧汽车处理规定》、《废旧电池处理规定》、《废木料处理办法》等各项专项法规，保证了从生产到消费，从废弃物产生到回收处理的完善管理系统的建立和运行。

德国基于生产商延伸责任制EPR的废弃物回收再利用系统，具有典型性，也具有较强竞争性。德国电子废弃物的回收利用渠道相对健全，由环保局、清算协调中心、消费者、市政回收点、生产商、处理商、物流运输商等构成的利益相关者，承担各自的电子废弃物回收或处理责任，是德国废弃物管理系统的核心。

对于历史垃圾、无主废弃物，按照生产商当年的市场份额分摊电子废弃物的回收处理总费用，对于新垃圾，生产商按照其产品在回收量中比例支付处理费用，并向EPR的组织提供资金担保，保证各类无主废弃物能够更快处理。

（二）日本：以“资源-产品-再生资源”的闭合循环提高资源化率

日本发展再生资源利用产业，是以相对完备的法律和政策体系为基础，加快发展绿色采购和发展静脉产业为重点，同时强化政府职责、加强科技研究的做法为保障的思路。2000年日本把建立循环型社会提升为基本国策，颁布实施了6部法律，同时制定了一系列鼓励和支持循环型社会发展的经济优惠政策。与此同时，不断强化和明晰政府部门在推进再生资源产业中的管理职能和职责，环境省和经产省共同承担再生资源产业主管部门的职责，并建立了良好的分工协作关系；充分发挥中介组织和公众的作用，大力加强科技研究，加大舆论宣传和引导作用，逐步建立起以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会。对于日本再生资源产业发展，最值得一提的是以“资源-产品-再生资源”为特征的闭合循环型静脉产业发展模式。

日本先后制订的行动计划和指南主要包括废弃物处理与回收指南、报废车辆回收计划和废旧纸张的回收计划。日本已建立起覆盖全社会生产和生活的废弃物回收利用物质闭环流动系统，形成了包装、家电、纸张、建筑废弃物、废旧汽车、废旧电池等10类、69个品种的废弃物回收资源化产业系统，建立了全国统一回收制度和回收体系，组建了生产者、回收者、消费者、回收协会等在内的网路体系，构建了涉及经济、技术和社会于一体的静脉产业体系。

（三）美国：以产业激励政策促进再生资源产业发展

美国分别于1965年和1976年颁布实施了《固体废物处理法》、《资源保护回收法》，极大促进了全国再生资源回收利用体系的不断完善和产业的蓬勃发展。1990年通过实施的《污染预防法》，提出对污染尽可能地实行预防或削减，并进一步提高到美国国策的重要战略高度，明确末端控制和处理是控制和预防污染的主要内容。目前，絕大多数的州都制定了不同形式的再生资源法规。2000年实施了《有机农业法》，促进美国生态农业的发展。美国的很多州也从20世纪80年代中期开始，分别制定了促进资源再生循环的法规和制度，从州一级层面提高了再生资源利用效率。2000年12月，《有机农业法》通过并实施，对美国生态农业发展产生了深远影响，也从生态农业发展角度开始重视环境污染的控制问题。2001年，颁布实施了《能源政策法》，对新建筑的能耗新标准予以明确，同时进一步规范了各类供暖设备的节能技术标准等。美国实施循环经济理念，加快再生资源产业发展的一个重要方式是构建相对完善的产业激励政策体系，通过约束性政策和支持性政策的不同作用方式，引导相关主体开展有利于再生资源回收和利用的行为，促进产业发展。

美国引入生产者责任延伸和消费者付费两大基本制度，主要目的是创造对环境成本更加灵敏的市场和价格形成机制，进而建立相关主体责任人制度。随着经济的发展，排污权交易、排污收费、生态税等经济组合工具的使用日益频繁。同时，与国家发布信息的制度安排相适应的配套体系也不断完善。

基本经验

在战略规划和发展定位中强化环境意识。政府、企业、民众和社会团体等都要对再生资源产业发展给予高度重视，将再生资源产业作为我国发展循环经济、促进可持续发展的重要战略性新兴产业来发展，引导企业投入更多资金推动产业集聚发展。同时，科学分析国家在不同时期的经济发展状况和现实阶段，通过制订相应的再生资源产业发展行动计划，确定短期和长期内产品的回收目标、回收重点和战略路径。各个地区根据国家的产业发展规划，组织制订区域产业发展规划和具体措施，特别是出台区域性回收、利用支持鼓励政策，推动回收水平和利用水平不断提高。

抓住关键环节建立产业化发展体系并实现环境保护。加快发展再生资源产业，需要从回收人员的统一规范、发挥中介服务组织作用、鼓励相关企业发展，以点带面加快推进。加强对回收人员的规范、清理和整顿，通过建立规范再生资源回收队伍，逐步建立现代化的产业发展处理加工的现代化公司；充分发挥中介服务组织的积极作用，在对垃圾进行回收和分类的基础上，引导居民构建基于社区的回收利用网络体系；鼓励再生资源拆解、利用、无害化处理的相关企业，着力构建联系上下游的产业价值链；建设再生资源产业试点城市、园区和企业，发挥示范带头作用。

不断完善各类市场提升环境保护职能。专业性、综合性市场是产业发展、流通联系的重要纽带。各区域可以根据交通和区位，加快构建不同类型的综合性再生资源交易市场，加强对市场进行规范化管理，充分发挥市场在产业发展中的积极作用。重视基础设施、信息服务和金融服务等功能完善，建设各级再生资源市场管理和监督机构，加快形成环境保护的全流程体系，进而提升环境治理效应。

依托产业布局调整实现规模效应和集聚效应。通过调整再生资源产业布局，构建协调有序的发展规模，有利于充分发挥产业的聚集效应、规模效应和范围经济。同时，支持各类企业通过改组、联合、兼并、股份制改造等方式，扩大企业规模，提高企业竞争力，提升技术水平，进而促进再生资源行业大型企业集团的逐步形成，为相对完整的产业链构建和产业配套体系建设提供坚实支撑。

主要启示

不斷提高再生资源产业发展对环境治理重要性的认识。再生资源产业发展需要不同类型主体包括政府、企业、公众、社会团体等转变观念，进一步提高认识，将再生资源产业发展作为重要任务来抓。在加快转变经济增长方式、推进资源节约、促进绿色低碳可持续发展的背景下，更需要大力发展再生资源产业，加强生态环境保护和建设，通过环境综合整治、回收利用体系建设等方面推动该产业发展，把握产业发展重要性和紧迫性，进一步增强自觉性和责任感。

加快完善相关支持政策 。再生资源产业具有非常强的政策性特点，即政府政策支持越多、资金越充足，越有利于产业发展。因此，各级政府必须要从各地区发展实际出发，在特色产业方面打造产业集群、延长产业链，不断创造更好的经济效益和社会效益。创新国家产业政策的执行方式、创新规范管理政策、创新优惠扶持政策，推动企业发展。

完善再生资源分类的回收、拆解和资源化处理体系 。我国对各类废弃物的分类回收还没有形成完善高效体系，回收网络还主要集中在发达地区或大中城市，广大农村市场中回收利用体系还未建立。同时，回收企业规模小、技术水平不高、拆解和处理中容易产生二次污染，因此，提高固体废弃物分类拆解技术和再资源化技术水平非常迫切。

充分发挥市场机制在环境资源配置中的决定性作用。发展循环经济，政府的推动尤为关键，但更重要的还是要加快建立市场机制，通过市场的各种手段，推动企业和各类市场主体发挥主导作用。

参考文献：

1.张越，谭灵芝，鲁明中.发达国家再生资源产业激励政策类型及作用机制[J].现代经济探讨，2015（2）

2.李缨.日本“静脉产业”对我国再生资源发展的启示[J].全球科技经济望，2012（12）