经济新常态下新型城镇化质量的影响因素与政策建议

李小帆

内容摘要：我国已进入城镇化快速发展的阶段，这一阶段内在的和外在的条件要求城镇化必须走优质高效的道路。然而目前对城镇化质量的内涵还存在着争议。城镇化质量的本质就是要在城镇化进程中促进各方面建设并实现它们之间的有效协调。经济新常态下社会发展方式必然转型，并通过增长动力变化、市场环境变化和资源环境约束等方面对新型城镇化质量产生影响，需要通过一系列措施有效提高城镇化质量。

关键词：新型城镇化质量 影响因素 政策建议

城镇化质量的内涵界定

国外没有城镇化质量的直接提法，约翰·弗里德曼从城市治理的角度给出了一个标准，认为理想的城市治理结果应当是：“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市”。国内对于城镇化质量的认识存在两类观点，一是城镇化质量是一种规范的价值判断，即在一定的价值观视角下审视城镇化，符合该种价值观的城镇化即为优良的城镇化质量；二是城镇化质量是城镇化进程中一种最优的状态，即城镇化质量应为其各个构成方面的数量最优。对于第一种观点，由于城镇化的丰富的内涵，往往导致了仅从某一种或某几种视角来进行分析，造成对城镇化质量的认识不全；对于第二种观点，则往往忽略了各种状态之间的相互关系，造成对城镇化质量的误判。如果从唯物辩证法的角度来审视城镇化的质量，可以发现城镇化质量是“质”与“量”的统一，既包含在某些状态方面“量”的改变，还需要符合某种价值观下“质”的提升，实为两种观点的辩证统一。在此本文试着给出城镇化质量的概念：所谓城镇化质量，就是在城镇化进程当中，所有有利于经济社会发展、有利于改善人民生活水平、有利于促進社会公平和共同富裕、有利于可持续发展的各种状态的优化和它们之间的有效协调统一。这个概念的内涵要比以上提到的对城镇化质量内涵的认识要广阔，具体包含了三层含义，一是城镇化质量应符合正向价值倾向，二是城镇化质量是在正向价值倾向下的各种状态的优化，三是城镇化质量不受单一状态影响，是各种状态的协调统一。

城镇化的质量应符合正向的价值倾向。所谓的正向的价值倾向，即指对城镇化进程中的各种状态的判断，应符合社会主义的主流价值观念。城镇化的质量应符合正确的价值倾向，即城镇化道路应有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且有利于世界经济发展和生态环境保护。同时，在城镇化进程中需要特别体现以人为本的核心要求，把人的发展和要求放在第一位。

城镇化质量是正向价值倾向下的各种状态的优化。指的是城镇化进程是一个社会发展、民生改善、经济转型和环境优化的过程。这个过程是一个渐进的、具有一定普遍规律且是量变的过程。在这个过程中，城镇化质量的提升是经济状态、社会状态、民生状态和环境状态等一系列相关状态的优化，且这种优化应为一种帕累托改进，即任何一种状态的优化，不以牺牲其他状态的优化为基础。因此，对一个地区城镇化质量的判断，不应仅仅围绕某一方面展开，城镇化质量，是一个综合的概念，是其包含一系列状态的均衡发展。

城镇化质量是各种状态的有效协调统一。城镇化质量是各种状态的协调统一，同时，这种协调统一的关系是追求效率的。高质量的城镇化，应当是一种高效的城镇化，以资源环境等各种投入要素的最小消耗和相应带来的最大产出为基础，讲究长期的最优和短期效果的有效统一。

经济新常态下城镇化质量的影响因素

（一）增长动力变化对新型城镇化质量的影响

经济新常态下，经济增长方式逐步由粗放低效型向集约高效型转变，经济增长动力逐步由投资拉动和要素驱动向创新驱动转变。经济发展方式的转变实质上是我国工业化道路的转型，无疑会对城镇化质量产生深刻的影响。过度依赖廉价“土地红利”和廉价“人口红利”的高速城镇化发展模式已难以为继，城镇化的发展模式正在从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展转变。表现在城镇化质量方面，主要为由以前的高速低质向高速高质的方向转变。从人民的生活水平来看，由于消费需求由排浪式向个性化和多样化转变，产品质量成为竞争的核心点，优质高效的产品和服务会成为提升人们生活水平的重要推动力量；从投资来看，基础设施和新技术、新业态方面的需求凸显，阻碍城乡的制度壁垒逐渐消除，城乡共享更多的公共资源和服务。总之，当技术创新和制度革新成为经济增长的主要红利后，城镇化质量会随之而提高。当然，所有的这方面的判断，是基于经济转型成功的情境下的，是存在一定的不确定性和风险的。风险主要来自于两个方面，一是创新动力不足导致的经济发展动力不足，二是城乡隐性壁垒的存在会成为城乡制度革新的阻碍。

（二）市场环境变化对新型城镇化质量的影响

经济新常态下，经济发展的计划性进一步降低，市场会更多地主导经济的方向，市场环境会逐步变的统一透明、有序规范。市场环境的变化对城镇化质量的影响主要体现在两个方面，一是产业结构的优化升级为新型城镇化带来新的机遇和挑战。如果没有现代化产业的支撑，新型城镇化将面临着空心化的风险。在经济新常态下，战略性新兴产业必须发挥主导作用，企业的兼并重组和生产的集中不可避免，生产的小型化、智能化和专业化成为组织的新特征。而城镇本身是生产集中的载体，从这个角度来说，战略性新兴产业的建设对新型城镇化质量提升有一定作用。二是市场环境向差异化竞争转变对资源配置效率的要求。质量型、差异化的竞争将取代数量扩张和价格竞争，资源配置效率提升成为经济发展的内生性要求。新的市场格局的形成会促进合理的城镇化空间格局的形成，将对城镇化质量提升起到一定的作用。

（三）资源环境对新型城镇化质量的约束

经济新常态要求经济向低碳绿色循环发展转变，这就要求在城镇化过程中要始终注意资源环境的硬性约束。以往的高资源浪费和环境污染的城镇化方式要向低消耗低污染的城镇化发展模式转变，要把生态文明的建设理念引入到城镇化建设中来，建设生态城镇、宜居城镇和智慧城镇。经济新常态下新型城镇化摆脱资源环境的约束要从三个方面入手：新城镇的建设、新农村的建设和旧城区的改造。现代农业的发展要求生产的规模化与集中化，以往分散的农村聚落格局形态将向集中化的新型农村社区转变，这样一方面有利于农村国土资源的节约，另一方面聚落集中化有利于公共基础设施和服务的配置，从而提升新型城镇化的建设质量。从新型城镇建设的视角来说，在新型城镇化重点发展小城镇的方向下，必然会兴起一批中小城镇，在产业合理布局的条件下有利于促进人口的就近就业，有助于城镇化质量的提升。旧城区的改造对于提升新型基础设施和公共服务水平有一定的作用，同时有助于建设良好的人居环境，从而促进城镇化质量的提升。

经济新常态下提升城镇化质量的对策建议

在当前城镇化快速推进时期，特别需要注重的就是城镇化质量提升与高速建设并举，促进我国小康社会建设。在经济新常态下，建设新型城镇化，提升新型城镇化质量，需要注重以下几个方面工作。

（一）秉承以人为本核心理念，促进农民市民化

新型城镇化的核心是人的城镇化，必须要秉承以人为本的核心理念，有效解决半城镇化的问题。要解决半城镇化的问题，首先需要做到的就是要保证城市市民和农民工能共享城市建设的成果，破除阻碍城乡一体化发展的制度势在必行。要通过户籍制度改革、农村土地流转、社会保障制度全面覆盖等一系列制度革新，真正赋予农民工市民身份。同时市民化的过程是一个社会融合的过程，在这个过程中，不仅要实现农民工市民身份的转变，还要促进经济的融合、社会文化的融合和心理的融合。其次，需要促进传统农村生活方式向现代化转变。不仅要通过改善基础设施建设、完善公共服务来实现农村“空间”上的现代化，还要通过改进农业生产方式，建设现代农村文化，发扬以往优良传统，继承特色风俗，建设新型美丽乡村。

（二）转变城镇化发展方式，注重创新驱动发展

经济新常态下，创新无疑将成为经济发展的主要驱动力量之一，经济发展方式的轉变和社会转型方式的变革要求城镇化必须转向以创新来驱动发展。一方面，要以战略性新兴产业为主导，推进产业结构升级和改革，以推进全民创新创业为契机，建设新型的产业组织形式，促进市场化进程，以农业现代化为支撑，建设现代农村。另一方面，通过制度创新创造更多的改革红利，促进经济建设和城镇化发展。首先，通过政府体制改革打造服务型政府，赋予市场更大的空间，激活市场的活力，激发创新创业热情，推进经济建设；其次，通过社会保障体制和户籍制度改革，提升居民消费效率，扩大内需，增强经济的内生性；最后，通过土地流转制度改革促进农民市民化融合和农业向现代产业化转变，推进农村现代化建设。

（三）加强基础设施和公共服务建设，实现城乡网络化

引导投资向基础设施和公共服务设施方向转移，通过加强基础设施建设和强化公共服务功能，实现城乡网络化发展，促进城乡一体化建设。在城市内部要加强暴雨内涝、地下管线综合管理、供水、供电、供热和燃气等方面的基础建设，加强交通建设和提升综合管理水平，完善公共服务设施以促进城市基础设施的转型升级，推进城镇生态文明和宜居城市的建设。在城乡之间，要通过合理布局城乡交通网络促进城乡格局的优化，引导合理的产业空间格局建设，促进公共服务资源合理分配。

（四）注重城镇化风险防控，加强安全可持续型城镇化建设

经济新常态下新型城镇化面临着生态环境风险、社会风险和财政风险等一系列显性的和隐性的风险累积。保证新型城镇化高质高速进行，需要建立有效的风险预警和防控机制。首先需要建立有效的城镇化风险预警机制，通过构建包含空城率、环境污染、结构失衡、社会矛盾等方面的风险预警系统实时监测城镇化进程，评估下一步的风险并给出预警。其次在城镇化的进程中需要注重对风险的防控。在经济新常态的背景下，经济增速下调，面临的问题更加复杂，经济增长新旧动力接续有可能出现断档，财政金融风险逐步显露，宏观经济平衡的难度加大，影响社会稳定的因素增加。因此在城镇化进程中需要去积极适应新常态，及时防控各种风险，把握新的机遇，继续促进改革，以促进城镇化质量的提升。

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