京津冀发展的综合实力分析与对策建议

■ 毛文富（1、首都经济贸易大学 北京 1000702、北京物资学院北京 101149）

京津冀都市圈综合实力分析

（一）资源禀赋——优势明显，压力增大

京津冀都市圈在区位、人力、技术和资源方面具有天然互补优势，是我国最重要的政治、经济、文化与科技中心，也是国家自主创新战略的重要承载地。京津冀都市圈因其核心城市之一是首都北京，因而具有其他城市群所不具有的首都优势，是国家政治中心、信息中心、国际交流中心，拥有总部经济优势，全国市场优势以及全国科技教育最发达、智力资源最密集等优势，在我国区域发展中具有极其重要的战略地位。

区位优势独特，拥有丰富的自然资源。京津冀都市圈地处东北亚核心区域和环渤海城市群的核心地区，是中国北方的经济重心和引擎地区。京津冀地区拥有丰富的自然资源，铁矿、黄金等资源在全国占有一定的优势，拥有丰富的油气资源和海盐资源。

海陆空立体交通体系便捷发达。区域内基本形成了覆盖京津冀1小时都市交通圈，拥有天津港、秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港和黄骅港等在内的港口群。首都国际机场2012年年客运量已突破8000万人次，随着首都第二国际枢纽机场的建成及运营，预计到2040年北京的大型国际枢纽机场的年客运量将居世界第一。北京市轨道交通运营总里程及线路也是全国领先。

科技教育最为发达，高端人才最为密集。北京在教育水平、教育经费投入和科研投入三个方面具有绝对优势。天津的教育科技水平也处于全国前列。京津冀是中国科技和智力最密集地区，科技人才荟萃之地。

总部经济聚集效应明显，是全国金融总部、央企总部及跨国公司总部集聚地。北京集聚了中国人民银行、中国银监会、中国保监会、中国证监会这“一行三会”，也是我国四大商业银行总部所在地。总部首选位置是北京。就总部基地来说，跨国公司在北京设立投资性公司居全国之首。

资源环境承载压力巨大，水资源和大气污染是突出“短板”。随着京津冀都市圈进入高速发展阶段，资源环境的承载压力越来越大。京津冀都市圈水资源短缺形势日趋严峻，土地资源超载严重。除资源制约外，近年来严重的大气污染已在威胁着人民的生命健康，成为制约区域可持续发展的又一突出“短板”。

（二）经济实力—中国第三大经济引擎，但总体实力仍有待提升

中国的第三大经济引擎，技术研发优势显著。2011年京津冀都市圈土地面积占全国的1.9%，人口约占全国的8%，GDP占全国的10.03%（2012年为11.04%），财政税收收入占全国的5.80%，工业企业的研发机构经费支出占全国的7.04%，全社会固定资产投资占全国的8.25%，国内发明专利授权数占全国的17.69%，实际利用外资额占全国的21.71%，技术市场成交额更是占到全国的43.78%，以上数据表明，京津冀都市圈作为中国第三大经济引擎的实力，特别是在科技创新、技术研发等智力资源方面具有显著优势。

与世界级大都市圈比较，具有总量优势，但人均水平不足。京津冀都市圈在人口、土地面积、财政支出、外贸进出口、轨道交通里程、入境旅游人数等总量指标方面，都具有规模优势，但人均指标都远低于其他世界级都市圈的水平。如京津冀都市圈人均GDP只有国外著名都市圈的10%左右。

与长三角、珠三角比较，总体实力有差距且区域内发展不平衡。2012年国内三大都市圈比较，其中长三角经济发展水平最高，不仅在GDP总量上，而且在人均GDP、社会消费品零售总额、全社会固定资产投资总额指标上均远高于其他两大都市圈。京津冀与珠三角相比，在GDP总量、社会消费品零售总额、全社会固定资产投资总额指标均有优势，而人均GDP低于珠三角，其主要原因是河北省的人均GDP远低于京津两市，也低于全国平均水平。

（三）产业基础—重化工业基础雄厚，新兴产业和高端服务优势明显

京津冀重化工业在全国具有举足轻重的地位，尤其有本土资源优势的重化工业优势明显。在京津冀地区重化工业的结构中，装备制造工业和冶金工业比重最大，能源工业和化学工业次之，而建材工业比重相对较小。具有本土资源优势的重化工业优势明显，如石油和天然气开采业占全国同行业比重的13.10%（2008）。

产业升级步伐加快，战略性新兴产业快速成长。随着产业结构的调整和优化，京津冀地区以其教育科技等优势资源带动了高科技产业的发展，电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业已成为京津冀地区新的主导产业。北京的高技术产业、研发创新与科技服务居全国前列。天津的绿色能源产业全国领先，环保科技产业已成规模。河北的现代医药产业在我国具有重要地位，新能源汽车及新能源产业居全国前列。

高端服务优势明显，尤其北京科技研发、文化创意、金融服务全国领先。北京研发产业各项指标在全国均居领先地位。区位商平均达4.6，在全国位居第一。北京市研发产业产值规模全国最大，技术市场交易量也最大，占全国的40%以上；北京向全国其它省市的技术输出远远多于对技术吸纳。

表1 2011年京津冀城市群城市等级规模分布表

表2 2000-2012年京津冀城市群主要城市的经济区位度（%）

（四）城镇体系——“中心-外围”格局显著，区域内不平衡性加剧

城镇体系结构呈“哑铃”型，人口分布结构呈“倒金字塔”型。京津冀城市群共有城市35个，其中中央直辖市2个，地级市11个，县级市22个。城市规模等级的划分由市区常住人口规模决定，2011年京津冀城市群35个城市中，100万以上的大城市8个，50万至100万的中等城市3个，50万人口以下的小城市达24个，城市数量呈“亚铃”型（见表1）。2011年京津冀城市群的各等级规模城市人口比例计算结果表明，两个特大城市北京和天津常住人口容纳了整个地区60.82%，远大于大城市和中等城市容纳的市区人口总和。超大城市人口过于集中，其他等级城市人口规模偏小，人口规模呈“倒金字塔”型。

城市群“中心-外围”格局显著。京津冀城市群的经济空间结构呈现出明显的“中心-外围”特征和空间上的非均衡性。北京、天津和廊坊不仅在地理位置上处于京津冀城市群的中心，而且在经济空间结构中也处于核心位置，它们之间的经济联系量一直远大于其他城市；而其它城市为外围，经济联系量主要沿着北京-天津、北京-唐山、天津-唐山等重要干线展开。

京津“双核”极化效应明显，区域内不平衡性仍在加剧。为分析各城市在整个区域经济联系中的地位和作用发挥的程度，笔者计算了各年份京津冀都市圈主要城市的经济区位度（经济区位度是指某一区位在所处区位体系中相对其他区位的优劣程度，可以用其经济联系势能的相对大小来表征，即用该城市与区域内其他城市经济联系势能的总和占区域内所有城市经济联系势能的比例来测量某一城市的经济区位度的优劣程度）。表2显示，2000-2012年北京和天津作为区域中心城市的主导地位得到明显增强，两者的经济区位度远远高于其他城市。河北廊坊、保定因为距离北京和天津较近，与北京和天津的经济联系量比较大，所以经济区位度也比较高。观察各城市经济区位度变动，除了北京、天津以及与它们接邻的河北廊坊、承德、唐山的经济区位度有所上升外，其他城市的经济区位度都呈下降趋势，即它们对整个城市群总的经济联系量的贡献比重有所下降。由此可见，北京和天津两市在城市群中的空间集聚效应大于扩散效应，极化效应仍然较大。

京津冀都市圈发展存在的突出问题

（一）总体实力不强且内部发展不平衡

京津冀总体经济实力不强与区域内发展不平衡有关。长期以来，中心城市对优势资源的高度集聚所形成“虹吸效应”，远大于其对周边的辐射效应，导致区域内发展极不平衡。这种区域内经济发展极度不平衡的现象，甚至在北京周边形成的“环首都贫困带”，不仅拉低了区域平均水平，经济断层也使城市间产业难以有效链接，致使整个区域经济实力难以迅速提升。

（二）经济关联度不高且尚未摆脱行政区经济各求发展的旧有模式

京津冀区域内经济发展落差大、不平衡，与现行的行政区划及地方利益、各自规划、自成体系等体制政策有关。长期以来京津冀三地一直在构筑各自的城市体系，调整各自的产业结构，培育各自的联系腹地，拓展各自的对外联系方向，打造各自的中心城市，建设各自的出海口，城市之间联系相对松散，至今尚未完全摆脱单体城市或行政区经济各求发展的旧有模式，尚未真正形成区域经济一体化、合理分工、共赢发展的局面。从更深层来说，与京津冀地区的市场化程度较低、行政干预力量过强、大量中小民营企业发展不足有关，这些因素给区域的产业融合、链接、集群带来阻碍。

（三）城镇体系不合理且超大城市集聚过度而中小城市吸纳力不足

如前所述，京津冀城镇体系结构呈现“哑铃型”和人口分布结构“倒金字塔型”、中心城市集聚过度与中小城市吸纳力不足等突出特征，在超大城市与中小城市之间出现“断层”。这种情况，一方面，会导致北京等中心城市人口、产业和城市功能疏解不出去，“大城市病”日趋严重，也难以通过功能疏解与周边城市建立紧密的产业协作关系以及合理的功能分工，进而发挥中心城市对区域的辐射带动作用；另一方面，区域内众多中小城市由于无力承接，无法借助承接中心城市功能疏解的契机迅速发展起来，而其优势资源却继续被中心城市所吸纳，从而与中心城市的发展差距越拉越大。

（四）缺乏有效的区域协调机制

在京津冀地区，行政强势而市场弱势，产业聚集与城市发展主要依靠政府推动，一体化发展的区域协调机制不健全。从横向协调来看，尚未形成京津冀三地就共同关注的重大项目和重大议题进行平等协商和谈判机制；从纵向协调来看，缺乏一个高于行政区划、能进行统一协调、统一规划的顶层设计和仲裁机构；从机制协调来看，尚未形成区域利益分享机制、成本分摊机制与生态补偿机制等。

京津冀发展思路及实现路径

（一）发展思路

以京津冀区域规划为导向，推进三地重大举措的战略对接。以京津冀三地区域规划为引领，深入推进京津冀三地在产业、市场、基础设施等重大举措方面的全方位合作对接，促进要素便捷流动，推进三地重大举措的战略协同。

以打造首都经济圈为核心，推进三地产业、城镇、生态一体化。围绕首都经济圈建设，发挥京津冀科技研发、产业、土地等互补优势，开展全方位的产业转移和对接合作。深化京津冀三地企业间上下游合作，通过产业链相关企业的转移和项目合作，完善各自优势产业链，实现共同发展。依托北京新机场等跨区域重大项目建设，按照区域开发和空间布局需要，加快推进北京城市东南部和南部地区的京津新城、京冀新城与津冀新城开发建设的衔接，共同规划建设京津冀合作示范区，积极引导产业沿京津唐、京保石、京唐秦等发展轴节点城市向外辐射发展。推进京冀生态水源保护林建设、森林防火、林木有害生物联防联治等生态合作项目。加强京津冀环境治理方面的深入合作，建立重污染天气的应急联动预案，进一步改善京津冀地区的生态环境。

以构建跨界治理协调机制为保障，实现区域一体化的战略突破。迫切需要健全三地区域协调、规划制定实施、社会政策衔接、财政税收共享等方面的体制机制。一是充分发挥中央政府、地方政府、企业和社会团体等方面的作用，进一步健全区域协调机制，构建多方参与、高效运转的区域协调保障机制；二是着眼消除地方行政壁垒，实现区域城乡一体化、经济一体化、交通一体化、市场一体化和环保一体化发展，推进区域发展规划制定与实施的多方衔接机制，建立“规划-实施-监督”的完整区域规划制定实施体系；三是推进财政税收政策创新，设立针对京津冀经济圈的特别税收政策，建立地方政府间的横向生态补偿财政转移支付制度。加快社会政策一体化势在必行，推进京津冀地方之间社会保障、教育、医疗卫生等社会政策的相互衔接，推进公共服务的一体化发展。

（二）实现路径

按照新型产业分工理论，重构区域产业分工格局。产业一体化是区域一体化的核心和关键。京津冀产业一体化，应以新型产业分工为基础，强调部门内部分工，突出产品专业化和功能专业化，重构京津冀都市圈产业分工体系，形成错位竞争、链式发展的整体优势。正在迈向工业化后社会的北京，产业的层次较高，是区域内现代制造业的研究开发中心、技术创新中心、营销中心及管理控制中心，产业发展的重点是现代服务业，制造业处于发散阶段；而处于工业化中后期的天津和河北，重化工业和高技术产业还在集聚、极化阶段。天津的优势在于拥有先进的制造技术和完备的制造业基础，处于产业链条的中端位置；河北省具有低价商务成本优势和基础制造业优势，处于产业链和价值链的低端。北京的生产性服务业与天津、河北的制造业互有需求，具有很强的互赖性。同时，京津冀内部的“一散一聚”，也恰好为区域产业整合提供了重要契机和发展空间。因此，以新型产业分工为基础，京津冀完全有可能形成错位竞争、优势互补、共赢发展的区域产业分工格局。

按照承载力和吸纳力情况，重构京津冀大中小城市合理格局。针对北京市在京津冀区域首位城市不突出的现实，应强化龙头带动，提高津、唐、石的支撑能力，带动京津冀区域的发展。近期应重点发挥北京、天津与河北廊坊的地缘优势，突出顺义（怀柔、密云、兴隆）组团、通州（燕郊、三河、大厂、香河、蓟县、宝坻）组团、房山（涿州、涞水、高碑店）组团、昌平（延庆、怀来、涿鹿）组团、大兴（固安、永清、廊坊、武清）组团等城市新城组团建设，通过区域统一规划和建设，实现三地融合化、同城化发展。中期应积极培育京津冀区域的特大城市，弥补现有城市体系中特大城市的数量不足和质量不高的缺陷。远期应大力促进大城市向特大城市转变，完善城市体系层级，着力培育推进张家口、秦皇岛、廊坊、邢台、承德、沧州等六个城市向特大城市转化。

按照资源生态有偿共享原则，共建低碳绿色生态宜居家园。推进生态产业发展。发展生态农业，推进绿色有机农产品供应基地建设，积极发展高端农业和循环农业。大力发展生态工业，积极在生态功能区推广应用现代生态节能技术，打造多层次、多结构、多功能、低消耗、高质量和高效益的生态工业。积极推进生态旅游与生态文化产业在生态功能区的发展，推进节能环保产业向生态功能区的转移。推进生态宜居家园建设。构建纵横结合的区域财政转移支付制度，提升生态功能区县城和中心城镇的公共服务水平，积极引导生态功能人口向发展条件较好的县城和中心镇集中，限制人口大规模向生态功能区的流入，支持生态功能区劳动力自愿到其它经济发达地区就业。建立和完善区域生态环境补偿与水资源利用协调机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立区域生态建设支持基金、水资源配置基金和经济发展补偿基金，妥善解决好京津冀地区生态建设资金缺乏，生态环境人工修复、维持难以继续，地方经济发展受到制约的问题。建立水资源利用协调机制，逐步转变区域行政性计划分水、地方政府强制分水等水资源分配机制，建立以市场为导向的水资源分配机制。

按照市场导向、政府服务原则，完善跨界治理与区域协调机制。组建京津冀区域发展委员会。组建由中央政府、京津冀两市一省地方政府共同参与的区域协调机构，共同磋商区域合作发展重大事项，统筹推进世界城市与京津冀一体化发展的各项工作。委员会主任由国务院主管领导担任，京津冀政府主要领导及部委主要领导为成员。委员会办公室设在国家发改委；京津冀三方分别成立各自的区域协调常设机构，对接国家及对方有关联系部门，定期沟通并落实区域发展的重要议题和事项。探讨建立地方之间横向的分税制，以合理解决要素流动和产业融合过程中的经济利益问题。完善人才流动的人口管理制度，重点完善区域社会保险转移接续、医疗保险异地就医结算、公积金异地互贷等制度，搭建规范统一的人力资源市场信息平台。建立区域基本公共服务均等化协调机制，推动区域内基本公共服务协作、资源共享和制度规则对接。统筹区域基本公共服务标准，逐步实现区域基本公共服务设施建设、设备和人员配置、服务质量标准的对接，推进社会保障、教育、医疗卫生等社会政策的一体化发展。

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