我国农村金融的市场、政府双失灵及其应对

王杨

我国农村金融市场失灵问题

所谓农村金融市场失灵是指农村金融资源无法通过市场机制得到有效地配置。我国农村金融市场失灵主要表现为：一方面，农村信贷供给不足。长期以来，农村金融资源的匮乏严重制约了我国农村经济的发展。虽然历经改革，农村信用社却逐步成为地方政府支配金融资源的工具，离农民、农村更远。近年来，在支农惠农政策的引导下，尽管商业银行开始重返农村金融市场，但所占比重依然不大。农村金融市场不缺少银行，缺少的是真正为农村服务的农村金融机构。另一方面，农村资金外流。受追逐高额利润理念驱使，传统农村金融机构在面向“三农”贷款时，更倾向于风险较小、盈利能力较强的农村企业，“非农”倾向明显，相当比例的贷款需求无法得到满足，贫困农户和农村中的中小企业更难以从正规金融渠道获取金融支持。

美国经济学家史蒂文斯将市场失灵的原因归结为两类：一类与商品、服务自身的特点相关，包括公共物品和外部性等；另一类则同市场特点相关，包括竞争不充分、信息不对称以及交易成本高。从产品本身来看，首先，农村金融具有准公共物品的特性。与投向城市的资金相比，农村金融呈现高风险低收益的特征，农村金融受到抑制，仅靠市场机制是难以为农村经济发展提供所需的金融产品和服务的。其次，农村金融具有明显的负外部性。农村金融发展缓慢，导致农村资金严重外流，城乡差距不断扩大。而且农村金融机构一旦运行不良，势必会产生连锁反应，对农村地区的安全稳定构成严重威胁。无论是准公共物品的特性还是负外部性，这些都是金融市场所普遍具有且均难以克服的。在此，笔者主要从市场的角度来分析我国农村金融市场失灵的特殊原因。

（一）农村金融市场竞争不充分

20世纪90年代中期开始，我国金融体制改革的重心转向正规金融机构的商业化。随着国有商业银行改革的深入和投资农业的收效日渐式微，包括农业银行在内的四大国有商业银行将其业务范围从农村转向城市、从农业转向工商业，相继退出了农村金融市场，收缩农村地区业务规模，仅存农村信用社提供金融服务。需要明确的是，农村信用社垄断地位的形成并不是其通过竞争取得的，更大程度上是政策扶持所致。伴随着四大国有银行逐渐淡出农村金融市场，作为农村金融主要供给主体的农村信用社，却由于政策保护、自身制度的缺失以及“逐利”倾向等原因，不仅自身危机重重，其业务重心和资金投放更是逐渐偏离了“三农”轨道，“三农”建设的金融支持更加匮乏。其后的农村合作基金会也因为运行偏差而被强行取缔。农村信用社功能的异化和农村基金合作会的覆灭给农村金融市场，特别是农村金融低端市场留下了很大的空白。

（二）信息不对称

所谓信息不对称（Information Asymmetry），是指在市场交易的过程中，相关信息分布不均衡，拥有较少信息的这一方难以做出正确的决策从而降低交易效率的现象。经济活动中广泛存在着信息不对称，农村信贷市场表现的尤为明显。根据发生时间的不同，可以将信贷市场的信息不对称划分为事前的信息不对称和事后的信息不对称。

事前的信息不对称即“逆向选择”（Adverse Selection），发生在交易双方借款合同签订之前，信息优势方获取额外利益，信息劣势方选择“次品”从而产生损失。农村金融的借款主体主要是农户和中小企业。由于农村经济货币化程度较低，农户的市场交易信息无法在市场上得到反映；加之目前我国农村征信系统尚未完全建立，信贷机构无法获取借款人的真实资信。而农村中的中小企业大多规模较小，财务制度不健全，财务信息不透明。信贷机构往往会借助提高利率的方式以对冲风险，其结果便是信用度较低的借款人通过隐瞒真实信息甚至编造虚假信息获取了贷款，从而出现“劣质客户驱逐优质客户”的局面，这也是信贷机构不良资产形成的重要原因。

事后的信息不对称即“道德风险”（moral selection），发生在借款合同签订之后，借款人违背合同约定，不及时还贷或将贷款挪作他用。比如部分农民信用意识淡薄，受“小额贷款是扶贫贷款和救济款”错误认识的影响，拖欠乃至不还贷款的违约现象频频发生，这必然也会影响其他借款主体的还款动力。再如一些不符合贷款条件的农户，借用他人的身份证和信用贷款证，利用各种关系冒名获取贷款；更有甚者为牟取非法利益将借来的小额贷款转手发放高利贷，或是多个农户“化零为整”骗取贷款“垒大户”并将贷款投向“非农”产业，道德风险难以抵制。信息的不对称，极大地降低了信贷机构提供贷款的积极性。为降低风险，信贷机构保守的“惜贷”和“慎贷”，进一步阻碍了农村信贷市场的发展。

（三）交易成本高

交易成本的概念最先由著名的经济学家罗纳德·科斯于1937年在《企业的性质》一文中提出，意指为促成一笔交易所需的相关费用的总和。在金融借贷领域，交易成本主要由供应主体（贷款人）交易成本和需求主体（借款人）交易成本组成。

从贷款人的角度来看，交易成本主要包括信息的搜集、取得以及监督执行的成本。由于贷款的发放对象是高度分散的农户和农村的中小企业，为了避免逆向选择，信贷机构必然要花费不菲的成本以确定客户及其借款需求，找出真实可靠的信息。而农村小额信贷又具有期限短、频率高、数额小的特点，成本和收益明显不成正比。贷款发放以后，为了防范道德风险，信贷机构还要进行跟踪调查和定期检查，为此也要支付一定的成本。交易成本的增加，风险的加剧，直接后果便是信贷机构减少甚至不对小规模经营的农户和中小企业发放贷款。

从借款人的角度来看，交易成本主要包括为获取贷款而支付的除利息之外的各种费用。如前所述，信息的严重不对称促使金融机构必然通过各种繁琐的贷款手续来甄别借款人的风险类型；此外中介机构发育不健全，收取费用过高，这些都会导致借款人融资成本的增加，这就造成了真正有需求的借款人难以从正规金融机构获取信贷，而有能力支付较高费用的群体却可以优先获取贷款，从而形成“关系贷款”、“亲缘贷款”。与城市相比，无论是信息的获取，还是授信环境等方面，农村地区都相对落后，农村地区的交易成本远高于城市地区。为了降低交易成本，结果必然是提高农贷利率，最终造成高利率、低供给的状况。endprint

我国农村金融政府失灵问题

市场经济的发展和经济学的理论研究表明，尽管市场调节机制是迄今为止最为有效的资源配置方式，但却并非是万能的，它也有其局限性。和其他市场一样，农村金融市场也不是完美无缺的，也存在市场失灵。完全依赖市场机制作为金融资源的配置手段，必将会导致信贷资金从效益差、回报低的农业和农村流向效益好、回报高的工业和城市。近年来我国金融市场化的发展轨迹表明，伴随着金融市场化程度的逐步提高，农村金融的支农能力也在逐步弱化。温家宝曾指出：“农业是基础产业，又是弱势产业（要承担自然风险和市场风险），……加快农业农村发展，增加农民收入，光靠市场调节不行，国家必须加强扶持和保护”。因此，农村金融市场的失灵对政府这只“看得见的手”的介入提出了客观要求。政府必须扮演重要角色，来矫正市场机制的先天缺陷，在金融市场上就表现为国家的金融监管。农村金融监管即指监管机构对信贷主体及其金融活动实施规制和监督行为的总和。它是为了应对农村金融市场失灵而由政府作出的一种金融制度安排，其宗旨就在于提高金融效率，维护农村金融市场稳定。

政府具有一般的组织所不可比拟的优势：“第一，政府对全体社会成员具有普遍性；第二，政府的强制力为其他经济组织所不拥有”。因此，政府有足够的能力与社会成员相平衡。发挥政府对市场的干预作用，在现代市场经济生活中就显得尤为重要。但市场失灵并不意味着政府干预必然有效，政府干预也不是万能的，同样也会发生失灵的问题。从狭义来看，政府失灵包括：第一，预期目标未达到；第二，预期目标虽然达到了，但是以高额成本为代价，且效率低下；第三，目标达到的同时也兼顾了效率，但却造成了事先未曾预料的副作用。广义的政府失灵还应包括本来应该干预，政府却未干预带来的效率损失。简言之，“政府的失败一方面可能是由于它们做得太少，另一方面也可能是由于它们做得太多”。政府本身是由人组成的，其做出公共选择依然遵循的是个人效用最大化原则，“是严格按照经纪人的方式行动的……当人们改变角色时，并没有成为圣人……”这就难免会忽略一部分人的利益需求，从而造成社会福利的损失。而且，即使政策考虑了大众需求，能否得到公正执行也难以确保。我国农村金融市场的政府失灵主要表现就是监管过度和监管不足并存。

（一）监管过度

即政府对农村金融干预的范围和力度过大，超出了矫正市场失灵的合理边界，抑制了农村金融市场的发展。例如，直接干预农村小额信贷机构的业务，妨碍其成为独立核算、自负盈亏的经济实体；严格管制农村金融市场准入，导致部分信贷机构无法获取合法地位；在政策倾斜下，农村信用社取得了农村金融市场的垄断地位，农村金融市场并未形成有效的竞争机制等。

（二）监管不足

即政府怠于履行其职责，未能为农村金融的发展提供有效的保障。例如，银监会于2007年1月22日颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社的具体监管机关实为各地的银监局和银监分局。表面上看，监管主体是明确的，但多头管理反而会造成实践中无人管理的尴尬局面。地方银监分局往往会授权互助社所在地的基层监管办事处全面负责互助社的监管工作。在已负有对农信社和邮储银行监管任务的情况下，还要监管数量众多的农村资金互助社，县级监管办事处往往力不从心，最终导致小额信贷的监管主体形同虚设。例如，2012年10月，江苏省连云港市灌南县四家农民资金互助社爆发了上亿元资金被挪用案。灌南县农村资金互助社的监管部门主要是县委农村工作部，同时由人民银行、金融办、审计局、民政局等单位配合监管。这些单位处于平级，难以协调，因此大都是各自为政。即使审查，也只是集中抽查，检查规章制度是否健全等表面问题。监管部门的态度汇总起来是“六不”：不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导、不走到第一线，这严重打击了民众对小额信贷的信心，对农村小额信贷业务的开展造成了不可估量的负面影响。

我国农村金融双失灵的应对策略

（一）处理好政府与市场的关系

如今，历史已经进入了一个市场与政府并重的时代。监管是必须的，但要注意适度性。监管过度同样会打击市场主体的信心，影响金融市场的发展。在对农村金融进行监管的过程中，要注意处理好政府和市场的关系：凡是市场机制能有效运作的领域，就无需政府的存在；如果政府无法克服市场缺陷，也无需政府干预；虽然政府能克服市场缺陷，但同时严重造成效率的降低，也没有必要由政府进行干预。而市场与政府有效融合的基本原则就是“区别对待”和“分类指导”。经济落后地区，强调政府行为的重要引导性；而经济发达地区，应由市场发挥主导作用，政府退居其次；一旦“商业金融失灵”，则需要通过政府的“政策金融的商业化运作”、“优惠政策”等机制予以有效弥补。

（二）构建多元化农村金融体系

十八届三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“发展普惠金融”这一概念，这也就意味着要进一步扩大金融服务的广度和深度，让其更多地惠及经济社会发展薄弱环节和广大人民群众。农村金融历来是我国金融体系中的薄弱环节。因此，要实现我国经济的可持续发展，必须大力发展农村金融机构，建立起统一、有效、完善的农村金融体系。

长期以来，我国商业银行的定位就是以服务城市工商业为主，其营业网点也主要分布在城市地区。与非银行业资本相比，在农村金融信息的了解方面，银行业金融机构并不具有太多优势。而且，农村小额信贷额度小、成本高、风险大，历来不为传统金融机构所青睐。随着三农建设步伐的加快，对金融的需求日渐凸显。单凭市场机制，难以满足农村日益增长的金融需求。为更好的服务新农村建设，缩小金融服务的区域性差距，《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》等一系列旨在放宽农村地区金融机构准入的政策和规定相继出台。作为深化我国农村金融体制改革的一项创举，准入门槛的降低，无疑能为我国农村金融体系的完善争取更多的社会资本，从而更好的支持社会主义新农村建设。但放宽的程度还不够，尤其对民间资本的进入设置了较多障碍。endprint

国务院于2010年5月7日印发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其中明确指出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制”。这就从政策上对民间资本进入农村金融市场扫除了障碍。根据这一新的意见指示，笔者认为，应给予非银行机构和民间资本平等的机会，以保护各类资本进入农村金融市场的积极性。这样既有效地增加了农村金融供给主体，有利于形成竞争性的农村金融市场，同时也为民间资本提供了正规化的发展渠道，以有效整合现有的各类民间资本组织，控制潜在的金融风险。

（三）创新农村金融配套制度

市场主导与政府干预扶持相辅相成，缺一不可。其中，市场机制应是农村金融得以良好发展的主导机制。而根据现代行政学理论，政府的职能不仅是维护政权和管理社会，“公共行政”才是其目标的准确表述。因此，从公共行政的角度出发，政府也有必要对农村金融给予足够的关注。政府应转变职能，以“市场增进型”政府为目标，为农村金融的发展配备金融支持制度。

第一，完善农村金融监管立法。政府失灵不等于不要政府，关键是要根据效率原则划清市场与政府的边界。如同市场在制度的约束下才能良好运转一样，规则的约束对政府的良好运作亦不可或缺。规则的选择与确定就成为了解决问题的关键。政策有其灵活性的一面，但不稳定性易对金融市场造成危害；民法可以调整经济领域，但强调意思自治，难于对国家实施的干预行为予以调整；行政法固然可以调整政府行为，但却难以兼顾市场需要。因此，当农村金融的发展出现了市场和政府的双重失灵时，用经济法去监管农村金融市场就成为了唯一的解决方案。政府与市场的一系列矛盾运动最终促使了农村金融监管法律制度的产生与发展。所谓农村金融监管法律制度是调整国家在监管农村金融市场主体及其活动过程中所发生的经济关系的法律规范的总称。一方面，对信贷机构的活动进行规范、制约、指导和保护，确定其业务活动准则；另一方面，明确监管机构行为的标准、方法和权威性。完备的农村金融法律制度是实施监管法治化的必要条件，是保证农村金融市场规范有序、健康发展的基础和前提。因此，建立健全我国农村金融法律体系十分重要。要注意的是：首先应提高立法的前瞻性，立法的前瞻性是确保农村金融有序发展的前提。其次应增强立法的衔接性，要注意与现行相关法律、法规之间的衔接，避免规定的前后冲突。最后还要增强立法的可操作性，对于一些重要问题，如信贷机构的性质、法律地位、监管主体等，应作出明确规定。当然在确立严格规范的同时，也要为监管主体的灵活处理留有余地。

第二，出台相关的财税优惠政策。在当前“城市反哺农村、工业反哺农业”的阶段，农村金融要有突破性发展，还需要政府提供财政补贴、税收优惠等政策，从而为其营造良好的发展环境。如对新成立的农村小额信贷机构给予一定的财政奖励，以扩充其启动资金，改善其资本结构，并实施相应的税收减免优惠或降低工商登记费用，使得国家服务“三农”和支持新农村建设的金融和财政政策真正落到实处。

第三，构建农村存款保险制度。经过多次金融改革和创新，我国初步形成了以正规金融为主导、新型农村金融机构和其他非正规金融机构共存的农村金融格局。但农村金融机构尤其是新型农村金融机构，大多机构小且自担风险，一旦出现支付危机，又缺乏足够的解决资金，容易引发恶性冲突事件，导致矛盾激化，秩序混乱。如前述灌南县的四家农村资金互助社的倒闭，引发大量农民上访，对其他互助社工作的开展也造成了一定程度的影响。因此，存款保险制度的构建就显得尤为重要。当信贷机构无法兑现存款时，由存款保险机构代为支付。这样，一方面有利于保护储户的利益，另一方面也有利于防范大范围信用危机的爆发。endprint