消费者协会组织变革路径探析

陈金先

内容摘要：在我国市场化经济体制逐渐成熟和政府管理职能由“全能政府”向“服务政府”发生转变的时代背景下，社会非营利组织的改革也应同步进行，诸如消费者协会等非营利组织的变革对于稳定我国社会和谐局面和促进公平平等权利建设具有重要意义。文章从非营利组织变革的内涵出发，在分析我国消费者协会改革历程及组织变革动因的基础上，提出了有针对性的改革路径方案，希望能够对新时期消费者协会组织变革以及更加充分的保护消费者利益提供参考。

关键词：消费者协会 非营利 组织变革

非营利组织内涵及我国消费者协会改革历程

（一）非营利组织内涵

非营利组织属于舶来词，是英文NPO（Non-Profit Organization）的翻译名称，泛指这样一种民间组织，即以公益性和社会服务性为组织建设宗旨，不进行营利活动。非营利组织也成为“第三部门”（The Third Sector），是与政府部门（第一部门）和企业部门（第二部门）一道影响社会的主要力量。美国管理经济学界著名学者Lest Salamon分别以“民间性、非营利性、自愿性、正规性、自治性以及公共服务性”对非营利组织的特点范围进行了界定，此六点特征构成了非营利组织的必要条件，被理论界和实践界所公认。

非营利组织变革是指非营利组织主体对自身组织结构和运行机制进行的有计划调整，目的是面对外界环境变化和内部运行摩擦时具备更高的适应与生存发展能力。我国学者敖双红（2008）对非营利组织的改革进行了如下定义：

非营利组织变革是指在行为科学和相关管理方法指导下的组织系统性调整与革新，变革对象包括组织权力机构、沟通渠道、社会角色、运行规模、与其他组织关系、组织内成员工作态度、行为观念以及合作精神等方面，通过变革而达到组织在适应内外环境、社会任务以及运作效能等方面的提升。

（二）我国消费者协会的改革历程

作为我国社会分工环境下最为典型的非营利组织之一，消费者协会是经国务院批准的半官方性质社会团体，以保护消费者权益和监督社会商品、服务质量为己任。为便于分析消费者协会的变革动因，回顾其自建立之初所经历的发展阶段具有重要意义。

1.1981-1987年，循例国际制度而初始创立的阶段。1981年，“亚太经社会”ESCAP（Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）于泰国城市曼谷主持召开了关于消费者权益保护问题的国际研讨会，我国派出国家商检局（现国家质检总局）主要领导列席会议，此次会议后，商检局呈送的会议报告得到国务院高度重视，并于1984年批准成立中国消费者协会，国家工商总局、商检局以及标准局（现国家标准化管理委员会）为其主要指导部门，消费者协会办公地点设在北京，三年以后，中国消费者协会正式成为国际消费者联盟组织IOCU（International Organization of Consumers Unions）会员。

2.1988-2002年，相关法律和行政规章制度逐步建设阶段。1993年10月31日，以《消费者权益保护法》的诞生为标志，我国消费者权益保护工作有了真正意义上的法律基础，从此，我国进入消费者权益保护法治时代。中国消费者协会为这部法律的出台做出了重要贡献，并在随后不断参与建设地方性消费者权益保护法规，配合相关部门制订和出台单项管理办法，二十年来参与制订各种办法和规章近1000个。2013年10月25日，十二届全国人大常委会第五次会议经表决通过了关于修改消费者权益保护法的决定，这是该法颁布近20年来的首次大修，新法将于2014年3月15起施行。

3.2003年至今，全国各地试点改革阶段。自2003年至今是我国各地消费者协会试点变革的探索阶段，消费者协会目前处于改革的十字路口，政府和民间共有两种不同的变革方案，一是将消费者协会作为我国各级政府的下属行政机关，实行“去民间化”；二是保持消费者协会的公益社团组织法律地位，继续调动和发挥民间力量在消费者维权方面的作用。2007年，中国消费者协会全面获得了中央财政的拨款支持，“吃皇粮”对于公益非营利组织的职能影响效果还有待评估。应该说，目前的两种变革方案各有利弊，无论是政府主导型建设方向，还是民间公益组织建设方向，我国各地的消费者协会都不能将公益性与非营利性本质丢弃。

我国消费者协会组织变革的动因探析

我国学者钱玉文（2011）指出了组织变革过程中的动因研究重要性，他认为组织变革可以归于内部和外部两种动因，其中环境对组织的压力构成外部动因，技术体系和组织模式之间的摩擦构成内部动因。他同时分析了组织变革的双向动力因素，认为物质型变革动力可以促进组织运作系统方面的进步，而精神层面的变革动力对于维持内部成员变革积极性和刺激变革欲望发挥重要作用。

（一）消费者协会组织变革内在动因

我国消费者协会变革的主要内在动因是现行运行体制方面存在的缺陷，消费者协会的非营利特征甚至因此而受到削弱，失去公益性的消费者协会显然不具备继续存在的价值。现行运行体制方面的缺陷主要包括以下两个方面：

一是消费者协会因非营利性和公益性而缺乏科学管理意识，高素质人才得不到引进。我国消费者协会目前的管理成员来源主要是政府离退休人员和精简人员，无论是创新能力还是管理水平都较低，固定的人才引进渠道长期得不到构建。此外，非营利性造成的利润考核机制缺失也使得其内部员工工作懈怠，职能意识和责任意识都较为缺乏，低报酬水平造成专业人才不愿意前往工作的现象。资金不足是消费者协会长期存在的问题，管理费用和办公费用的缺乏使得地方性消费者协会向政府和企业寻求资金支持成为常态化现象。在专业人才引进机制和激励机制未能建设完全的情况下，消费者协会很难实现科学管理。

二是消费者协会工作人员寻租现象突出，协会自然属性决定了其较高的腐败发生率。消费者协会工作人员依靠其掌握的社会资源而帮助不良商家遮盖负面信息的现象，可以用信息经济学中的“逆向选择”和“道德风险”理论来进行解释，因为在制度不完善和管理盲区存在的条件下，“社会人”都存在利用公共资源来满足私欲的可能性。我国消费者协会建立时间并不算晚，然而其制度化建设、自律机制建设以及监督体系建设的发展都较为缓慢，因此形成了消费者协会管理流于形式以及成为商家“代言人”的现象，这种组织公益性和内部人员寻租之间的矛盾造成消费者协会在政府和企业之间的尴尬定位。endprint

（二）消费者协会组织变革外在动因

消费者协会组织变革的外在动因主要是我国不断发展完善的商品经济环境和市场化机制，非营利性组织要适应市场机制对于资源配置和组织运行效率的要求。作为消费者权益保护组织，消费者协会面对日益理性的本土消费者和逐渐发达的商品市场要做到组织深度和广度的同步提升，理清协会的组织归属关系，积极利用法律法规条款来处理消费者的维权申诉，协助有关部门共同制裁不良企业。在一定程度上，外在动因的自发调节机制相比内在动因在激励消费者协会和其他非营利性组织变革过程中具有更为明显的功效。

人才管理、法制建设、独立公信和指导性建设变革路径

（一）从现代管理科学理论出发，吸收和引进专业管理人才

我国消费者协会变革的第一步就是裁撤冗员和提升工作人员管理水平，坚持“高级人才负责高级管理”的用人思想，加强消费者协会内部各部门间的协调工作，建立工作激励机制来发掘员工潜能，从丰富协会资金来源渠道和建立“协会-企业”之间的“双向利益隔离带”出发，在留住高素质人才的同时，有效治理协会工作人员的寻租和腐败现象，发挥其公益性和保障消费者利益的本质作用。

在此方面，地方性消费者协会中表现较为突出的是我国上海市，上海消费者协会领先全国进行了协会的改组工作，丰富了参与协会共建的政府部门数量，建立了较为有效的腐败处理机制和人才培养机制，从而使得消费者协会呈现出更高的工作效率和商品质量监督管理水平。

（二）以《消费者权益保护法》作为主要参考法系，建设和完善配套性法律法规

目前，我国消费者协会普遍存在内部运作紊乱和非透明性的发展特征，无论是相关的决策制定还是经费收支都缺乏可参考的规章细则。因此，在《消费者权益保护法》没有涉及到的工作指导区域内，消费者协会和相关部门要有针对性的建立完善配套性法律法规，在新形势下，以《消费者权益保护法》作为组织工作的主要参考法系，以地方性和专门性指导办法作为辅助参考法系，保证消费者权益保护规则体系的完整性和全面性。

江苏省消费者协会已经在建设消费者权益保护辅助法系方面做出了探索，以多种《条例》和《实施办法》的形式细化了对于商家制裁、消费者精神损失赔偿、医疗纠纷、行业垄断鉴定以及房屋买卖纠纷等方面的规定，增强了消费者协会的社会公益性和维权力量，不断补充完善协会现行工作体制下的法律制度性残缺。

（三）促进消费者协会公信力和独立性建设，保持其公正形象

消费者协会保持公信力的前提一定是处事公正和相对独立，这里的独立性面向两个主体对象，其一是协会和企业之间保持独立，其二是协会和政府之间保持独立，前者可以最大限度的降低消费者协会的寻租动机，后者可以避免消费者协会这样的非营利组织沦为政府附庸。我国上海市消费者协会进行的独立性建设工作具有较强的推广意义，其在消费指导宣传部和社会监督部之外又建立了“88315”消费者投诉热线电话，消费者投诉中心与工商局之间不存在归属关系，保证了较强的公正力和独立性。

（四）消费者协会组织功能回归指导消费者维权的本源，强化维权的司法威力

追踪消费者协会在我国发展的历史脉络，其在教育和引导消费者增强法制意识和保护自身权利方面做出了贡献不容忽略，每年的“315”晚会已经成为集中展示消费者维权工作进步的平台。在商业化大潮下，消费者协会的行政官僚色彩日趋浓厚，因此，针对其对于消费者权利维护的本源性回归应该构成下一个阶段的核心任务，消费者协会政策的落脚点应该重新定位于消费者利益，监督对象重新锁定为企业。

以广东省为例，消费者协会探索出了基于司法救助维权的创新型工作模式，既增强了其社会监督权威性，又加强了自身与公安、检查以及法院等司法部门的沟通联系，通过协会和司法部门联合稽查，相关维权案件的案件移交、证据提供、法院受理等工作都实现了密切联动，办案流程归于标准化。同时，通过建立维权申诉“绿色通道”和提供专业化法律顾问咨询服务，广东消费者协会的工作效率实现了成倍的提升。

结论

消费者协会是保护消费者免受不良商家侵害的重要屏障，其工作效率高低和组织功能的完善与否直接关系到消费者群体的切身利益。目前的消费者协会组织机制已经显示出了不适应飞速发展的市场经济的特点，变革消费者协会组织和工作模式势在必行。从长远来看，突破人才、资金、制度等协会组织发展束缚对于保障我国居民消费水平、转变经济发展模式以及健全法治经济环境都会产生深远影响，加强多方面的消费者协会组织变革试点和探索工作具有积极意义，值得全社会做出共同努力。

参考文献：

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