城乡公共服务的互动机制研究

王正攀+袁李华+刘柯妗

内容摘要：城乡统筹进程中，公共服务的机制运行须以协调发展、城乡均等为准则，从政府决策、财力投入、居民参与以及监督问责的“四维”视角设计：决策视角突出城乡决策力平等，投入视角强调激励和引导，参与视角体现均衡转移，监督视角重在问责处罚，以此形成城乡公共服务一体化的互动机制。

关键词：“四维”视角 城乡公共服务 互动机制

城乡公共服务非均衡化原因

（一）城乡背后的“身份差别”

不同的社会制度及社会体制下，在不同的“身份”背后所潜藏的是与之相对应的政治、经济以及对公共资源享有多少的利益。新中国成立以来，以典型的户籍制度而论，在城乡二元结构背景下，户籍背后所依附的住房、教育、医疗以及公共交通设施、公共文化设施等构成了城乡居民、不同行业居民之间在公共服务非均衡化上的最明显特征。这种基于“身份差别”背后的社会资源差别所导致的事实上的社会不公平可能成为影响社会问题的长期因素。因此，无论从历史范畴来看，还是从现实角度来看，“身份论”背后的差别化是导致公共服务非均衡化的首要原因。

（二）体制层面的“安排差异”

一是中国各级政府之间的职责划分不清，不规范，导致基本公共服务的事权主要由县乡基层财政来承担，而财力与事权却不相匹配，造成公共服务支出的不足（安体富，2007）。二是由于中国在分配体制上向城市倾斜，城市人口拥有更多的社会财富，比如公共医疗、公园、公共交通等，因而城市人比农村人口更富有的同时，也享受了更多的政府公共服务（吕炜等，2010）。三是中国式分权以及以经济建设为核心的政府职能异化作为主要内容的体制安排，在维持中国经济高速增长的同时，构成了阻碍政府服务性支出的体制性障碍，进而导致公共服务资源配置的失衡（沈凌等，2009）。显然，中国在民生改善领域存在体制障碍，这种阻碍与维持中国经济持续快速增长的体制安排相关。

（三）财政分权层面的“央地政府差异”

由于公共资源的有限性，因此在不同支出项目之间的配置便存在竞争关系，如果配置到某一类公共品上的资源过多，则用于其他项目的公共资源势必会受到影响，由此可能会导致政府内部公共资源配置的无效率状态，进而导致基本公共服务的非均衡化状态。财政对公共服务的支出不仅仅限于公共项目的类别支出（龚锋，2008），从公共财政的角度出发，转移支付作为一种重要的财政制度，对于区域间的公共服务支出将同样导致公共服务非均衡化。

（四）战略层面的“发展差异”

中国区域发展的总体战略在本质上属于差异化发展战略，即在区域发展呈不协调分布状态下，各区域基于自身所处区位、发展基础和资源条件分析发展中的各项要素，在战略选择中确立自己的优势和特色，把特色变为竞争优势，形成核心竞争力。“发展差异”战略下的公共服务非均衡化主要体现在两个方面：一是地区间发展战略的差异；二是城乡非均衡的发展战略。非均衡发展战略的惯性推动促使城乡差距不断扩大。非均衡发展战略不仅使城市的产业快速发展，而且城市的各种基础设施也不断加强，因此导致城乡之间公共服务方面的差距扩大。

城乡公共服务互动机制框架

城乡统筹发展本质上需要城乡的协调互动发展，在公共服务上则体现为城乡均等化，因此，基于协调发展和均等化的城乡公共服务互动机制，一方面有助于深化对公共服务一体化促进城乡一体化机制形成与发展的认识，另一方面有助于全面掌握城乡公共服务一体化机制的特征和变化规律，从而有助于维护、改革和完善现有的城乡公共服务机制，并确保城乡公共服务促进统筹城乡改革与发展的良好运行。从实践角度看，尽管一直以来城乡基本公共服务的发展经历了一个政府投入不断加大、水平不断提升的过程（曾国平等，2011）。然而，城乡公共服务一体化发展的制度障碍一直存在。这不仅与中国长期的城乡“二元”结构有关，而且与政府公共服务提供的城乡决策机制相关。而稳步提高政府公共服务支出的规模、改善基本公共服务促进社会民生发展并城乡差异，客观上还要求建立起公共服务均等化的央地政府博弈的财政投入机制、从居民需求出发的参与机制以及相应的监督机制。基于上述判断，笔者从“四维”视角，即决策视角、投入视角、参与视角以及监督视角建构城乡公共服务互动运行的机制框架（见图1）。

“四维”下的城乡公共服务互动机制

（一）城乡一体化互动的决策机制

就全社会而言，公共需求的快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为中国新阶段的突出矛盾。而农村公共服务的不足与公共资源城乡空间分布的不均衡，已经成为制约城乡一体化机制运行的关键性因素。中国现行农村财政资金投入管理体制的主要特点是：按照事权和财权划分，各级财政承担本级农村财政支出的管理，中央财政同时负责全国农村财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定。上一级财政对下一级农村财政支出管理负有指导的责任，按政府机构的设置和职能划分，农村财政支出分块管理。

依据国务院发展研究中心（2012）的调查统计表明，政府对农村的投入渠道多且混乱。这种管理模式存在的突出问题是各级事权划分不明确，资金使用范围模糊，资金分块管理，使有限的资金不能形成整体合力；政出多门，监督不力，农业资金流失严重，从而大大削减了农村财政资金投入规模与水平，不利于效率的提高与区域差异的缩小。该问题的出现与农村财政资金投入的决策机制密切相关。长期以来，中国农村财政资金投入决策过分偏重于经验性决策机制，且与城市财政资金的投入分割。在中国城乡差异不断扩大的现实情况下，这种基于计划性、经验型的决策模式已经表现出来越来越多的不适应性。尤其在相关城乡的决策过程中，城市群体与农村群体或者是城市政府和乡镇（农村）政府在基于对城市和农村公共服务投资收益的不同，从而使得在决策这一层面上农村弱势于城市。如果政策的农村决策力大于城市决策力的情况下，那么就有可能制定有利于农村导向的公共政策。因此，有必要构建基于决策视角的城乡公共服务一体化机制。endprint

（二）城乡公共服务互动的投入机制

一是公共服务的企业投资机制。公共服务的投入并不仅限于政府，公共经济主体的多元化促使公共服务投入主体也呈多元化趋势。在越来越多的实践中，私人部门、社区、第三部门和国际组织等主体也参与到了公共服务的活动中。在成熟、完备的市场经济环境中，企业往往通过投入公共服务项目的方式为政府或社会提供公益类的服务，尤其是对于农村的公共基础设施的投入，不仅需要政府主导，同时更需要企业的资金投入。企业之所以对公共品或公共服务投入较少，一方面源于政府对于公共事业的政策管制，另一方面因公共服务的公益性很难吸引企业的进入。因此，这就需要政府对企业的投资或投入进行补贴；目前，在中国发达地区出现的政府购买公共服务的行为是这一机制的集中体现，这将进一步完善公共服务的供给体系。

二是公共服务的政府投入机制。在“中国式分权”的体制下，由于中央政府和地方政府在职能权力、财政能力、管辖区域等方面的不同，所以提供公共服务的内容和方式也不同。一般而言，涉及全国性、普遍性的公共服务由中央政府提供，如公共产品中的纯公共产品，国防、外交等；而地方政府根据其财力及民众需求的不同一般提供本辖区内居民所需要的公共服务，如公共卫生、社会保障、就业等基本公共服务。在委托-代理的财政体制或制度体系下，中央政府和地方政府往往是财政“博弈”的主体。由于信息的不对称性使得委托人不知道代理人的私人信息，不完全了解后者的行为模式，因此有必要对代理人进行激励，以刺激其努力为委托人的利益工作。中国中央政府与地方政府之间存在的委托代理关系，具备了构成委托-代理理论模型的三个条件—存在既定的信息结构、契约关系、利益结构。首先，从信息结构看，地方政府比中央政府更能了解本地区的经济社会发展状况，处于信息优势地位。其次，就契约安排而言，作为委托人的中央政府为了保证地方公共品的有效提供，会提出一系列激励约束措施，如中央政府拨给地方一定的资金以完成特定的专项，并对此形成契约关系。最后，从行为目标的冲突来看，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这不仅是一种理论假设，也为中国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显，地方政府有较强的动机增强自身的实力，从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。尽管中央政府与地方政府的目标函数不一致，但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。

（三）城乡公共服务互动的参与机制

居民是公共服务被供给的主体，也是公共服务需求的主体。在公共服务的投入产出体系中，政府财政资金的来源正是居民或企业的纳税所得，而政府在居民群体所享受的公共服务的投入中，排除了国家干预等因素外，其角色则可以看作是居民公共服务投入资金的“看守人”。这样，对于不同群体公共服务投入资金多少的决策权，则完全在居民手中。这就是所谓的居民参与公共服务的自愿供给过程。张维迎（1998）指出，当收入分配不均时，公共产品的自愿供给可能变成一个智猪博弈。此时，高收入者是大猪，低收入者是小猪。当前，中国的居民收入差距，尤其是城乡居民收入差距不断拉大，在这一背景下，引导居民参与到城乡一体化公共服务的机制体系中，显得必要且及时。

（四）城乡公共服务互动的监督机制

构建公共服务的均等化机制，一方面需要健全决策机制、投入机制和参与机制，另一方面则需要健全公共服务财政资金投入的监督机制。一个好的公共服务财政资金决策、投入及参与机制需要公共服务财政资金投入监督机制做保障。本文将继续运用博弈论的分析方法，将基于转移支付的公共服务财政资金投入的监管机制纳入博弈论的分析框架中进行分析，深入探索公共服务财政资金投入的监管机制。考虑到国家一般在公共服务的投入上一般采用转移支付的方式，即中央政府运用国家协调的权力，将公共服务财政资金补贴或支付给地方公共服务支出不足的政府，以实现公共服务财政投入上的区域、省级平衡。

在这种模式下，地方政府实施公共服务财政资金投入后，将有两种战略选择：一是将其全部用于公共服务的发展，二是将其部分用于公共服务或基本公共服务，亦或是转作它用。国家财政部门在公共服务财政资金立项后也存在两种战略：一是对项目经费的使用情况予以审计，二是不审计。监督机制依赖于以下三个方面：一是不断提高地方政府的职业道德水平、遵纪守法意识。地方政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，国家公共服务均等化的财政投入资金被挪用的概率就越低，保障和改善民生发展所需资金就能够得到根本性保障。二是不断提高国家财政部门的审计水平。审计水平越高，地方政府挪用公共服务均等化项目的财政投入资金的概率就越低。否则，则相反。三是不断加大挪用资金的处罚成本。显然，地方政府挪用财政农业资金的处罚成本越大，挪用资金的概率就越低。否则，则相反。

参考文献：

1.安体富.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（12）

2.吕炜，王伟同.政府服务性支出缘何不足？—基于服务性支出体制性障碍的研究[J].经济社会体制比较，2010（1）

3.沈凌，田国强.贫富差别、城市化与经济增长[J].经济研究，2009（1）

4.龚锋.地方公共安全服务供给效率评估[J].管理世界，2008（4）

5.曾国平，王正攀，曹跃群.中国地区公共服务水平差异及变动趋势的实证检验—基于政府投入角度[J].经济体制改革，2011（4）endprint

（二）城乡公共服务互动的投入机制

一是公共服务的企业投资机制。公共服务的投入并不仅限于政府，公共经济主体的多元化促使公共服务投入主体也呈多元化趋势。在越来越多的实践中，私人部门、社区、第三部门和国际组织等主体也参与到了公共服务的活动中。在成熟、完备的市场经济环境中，企业往往通过投入公共服务项目的方式为政府或社会提供公益类的服务，尤其是对于农村的公共基础设施的投入，不仅需要政府主导，同时更需要企业的资金投入。企业之所以对公共品或公共服务投入较少，一方面源于政府对于公共事业的政策管制，另一方面因公共服务的公益性很难吸引企业的进入。因此，这就需要政府对企业的投资或投入进行补贴；目前，在中国发达地区出现的政府购买公共服务的行为是这一机制的集中体现，这将进一步完善公共服务的供给体系。

二是公共服务的政府投入机制。在“中国式分权”的体制下，由于中央政府和地方政府在职能权力、财政能力、管辖区域等方面的不同，所以提供公共服务的内容和方式也不同。一般而言，涉及全国性、普遍性的公共服务由中央政府提供，如公共产品中的纯公共产品，国防、外交等；而地方政府根据其财力及民众需求的不同一般提供本辖区内居民所需要的公共服务，如公共卫生、社会保障、就业等基本公共服务。在委托-代理的财政体制或制度体系下，中央政府和地方政府往往是财政“博弈”的主体。由于信息的不对称性使得委托人不知道代理人的私人信息，不完全了解后者的行为模式，因此有必要对代理人进行激励，以刺激其努力为委托人的利益工作。中国中央政府与地方政府之间存在的委托代理关系，具备了构成委托-代理理论模型的三个条件—存在既定的信息结构、契约关系、利益结构。首先，从信息结构看，地方政府比中央政府更能了解本地区的经济社会发展状况，处于信息优势地位。其次，就契约安排而言，作为委托人的中央政府为了保证地方公共品的有效提供，会提出一系列激励约束措施，如中央政府拨给地方一定的资金以完成特定的专项，并对此形成契约关系。最后，从行为目标的冲突来看，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这不仅是一种理论假设，也为中国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显，地方政府有较强的动机增强自身的实力，从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。尽管中央政府与地方政府的目标函数不一致，但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。

（三）城乡公共服务互动的参与机制

居民是公共服务被供给的主体，也是公共服务需求的主体。在公共服务的投入产出体系中，政府财政资金的来源正是居民或企业的纳税所得，而政府在居民群体所享受的公共服务的投入中，排除了国家干预等因素外，其角色则可以看作是居民公共服务投入资金的“看守人”。这样，对于不同群体公共服务投入资金多少的决策权，则完全在居民手中。这就是所谓的居民参与公共服务的自愿供给过程。张维迎（1998）指出，当收入分配不均时，公共产品的自愿供给可能变成一个智猪博弈。此时，高收入者是大猪，低收入者是小猪。当前，中国的居民收入差距，尤其是城乡居民收入差距不断拉大，在这一背景下，引导居民参与到城乡一体化公共服务的机制体系中，显得必要且及时。

（四）城乡公共服务互动的监督机制

构建公共服务的均等化机制，一方面需要健全决策机制、投入机制和参与机制，另一方面则需要健全公共服务财政资金投入的监督机制。一个好的公共服务财政资金决策、投入及参与机制需要公共服务财政资金投入监督机制做保障。本文将继续运用博弈论的分析方法，将基于转移支付的公共服务财政资金投入的监管机制纳入博弈论的分析框架中进行分析，深入探索公共服务财政资金投入的监管机制。考虑到国家一般在公共服务的投入上一般采用转移支付的方式，即中央政府运用国家协调的权力，将公共服务财政资金补贴或支付给地方公共服务支出不足的政府，以实现公共服务财政投入上的区域、省级平衡。

在这种模式下，地方政府实施公共服务财政资金投入后，将有两种战略选择：一是将其全部用于公共服务的发展，二是将其部分用于公共服务或基本公共服务，亦或是转作它用。国家财政部门在公共服务财政资金立项后也存在两种战略：一是对项目经费的使用情况予以审计，二是不审计。监督机制依赖于以下三个方面：一是不断提高地方政府的职业道德水平、遵纪守法意识。地方政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，国家公共服务均等化的财政投入资金被挪用的概率就越低，保障和改善民生发展所需资金就能够得到根本性保障。二是不断提高国家财政部门的审计水平。审计水平越高，地方政府挪用公共服务均等化项目的财政投入资金的概率就越低。否则，则相反。三是不断加大挪用资金的处罚成本。显然，地方政府挪用财政农业资金的处罚成本越大，挪用资金的概率就越低。否则，则相反。

参考文献：

1.安体富.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（12）

2.吕炜，王伟同.政府服务性支出缘何不足？—基于服务性支出体制性障碍的研究[J].经济社会体制比较，2010（1）

3.沈凌，田国强.贫富差别、城市化与经济增长[J].经济研究，2009（1）

4.龚锋.地方公共安全服务供给效率评估[J].管理世界，2008（4）

5.曾国平，王正攀，曹跃群.中国地区公共服务水平差异及变动趋势的实证检验—基于政府投入角度[J].经济体制改革，2011（4）endprint

（二）城乡公共服务互动的投入机制

一是公共服务的企业投资机制。公共服务的投入并不仅限于政府，公共经济主体的多元化促使公共服务投入主体也呈多元化趋势。在越来越多的实践中，私人部门、社区、第三部门和国际组织等主体也参与到了公共服务的活动中。在成熟、完备的市场经济环境中，企业往往通过投入公共服务项目的方式为政府或社会提供公益类的服务，尤其是对于农村的公共基础设施的投入，不仅需要政府主导，同时更需要企业的资金投入。企业之所以对公共品或公共服务投入较少，一方面源于政府对于公共事业的政策管制，另一方面因公共服务的公益性很难吸引企业的进入。因此，这就需要政府对企业的投资或投入进行补贴；目前，在中国发达地区出现的政府购买公共服务的行为是这一机制的集中体现，这将进一步完善公共服务的供给体系。

二是公共服务的政府投入机制。在“中国式分权”的体制下，由于中央政府和地方政府在职能权力、财政能力、管辖区域等方面的不同，所以提供公共服务的内容和方式也不同。一般而言，涉及全国性、普遍性的公共服务由中央政府提供，如公共产品中的纯公共产品，国防、外交等；而地方政府根据其财力及民众需求的不同一般提供本辖区内居民所需要的公共服务，如公共卫生、社会保障、就业等基本公共服务。在委托-代理的财政体制或制度体系下，中央政府和地方政府往往是财政“博弈”的主体。由于信息的不对称性使得委托人不知道代理人的私人信息，不完全了解后者的行为模式，因此有必要对代理人进行激励，以刺激其努力为委托人的利益工作。中国中央政府与地方政府之间存在的委托代理关系，具备了构成委托-代理理论模型的三个条件—存在既定的信息结构、契约关系、利益结构。首先，从信息结构看，地方政府比中央政府更能了解本地区的经济社会发展状况，处于信息优势地位。其次，就契约安排而言，作为委托人的中央政府为了保证地方公共品的有效提供，会提出一系列激励约束措施，如中央政府拨给地方一定的资金以完成特定的专项，并对此形成契约关系。最后，从行为目标的冲突来看，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这不仅是一种理论假设，也为中国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显，地方政府有较强的动机增强自身的实力，从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。尽管中央政府与地方政府的目标函数不一致，但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。

（三）城乡公共服务互动的参与机制

居民是公共服务被供给的主体，也是公共服务需求的主体。在公共服务的投入产出体系中，政府财政资金的来源正是居民或企业的纳税所得，而政府在居民群体所享受的公共服务的投入中，排除了国家干预等因素外，其角色则可以看作是居民公共服务投入资金的“看守人”。这样，对于不同群体公共服务投入资金多少的决策权，则完全在居民手中。这就是所谓的居民参与公共服务的自愿供给过程。张维迎（1998）指出，当收入分配不均时，公共产品的自愿供给可能变成一个智猪博弈。此时，高收入者是大猪，低收入者是小猪。当前，中国的居民收入差距，尤其是城乡居民收入差距不断拉大，在这一背景下，引导居民参与到城乡一体化公共服务的机制体系中，显得必要且及时。

（四）城乡公共服务互动的监督机制

构建公共服务的均等化机制，一方面需要健全决策机制、投入机制和参与机制，另一方面则需要健全公共服务财政资金投入的监督机制。一个好的公共服务财政资金决策、投入及参与机制需要公共服务财政资金投入监督机制做保障。本文将继续运用博弈论的分析方法，将基于转移支付的公共服务财政资金投入的监管机制纳入博弈论的分析框架中进行分析，深入探索公共服务财政资金投入的监管机制。考虑到国家一般在公共服务的投入上一般采用转移支付的方式，即中央政府运用国家协调的权力，将公共服务财政资金补贴或支付给地方公共服务支出不足的政府，以实现公共服务财政投入上的区域、省级平衡。

在这种模式下，地方政府实施公共服务财政资金投入后，将有两种战略选择：一是将其全部用于公共服务的发展，二是将其部分用于公共服务或基本公共服务，亦或是转作它用。国家财政部门在公共服务财政资金立项后也存在两种战略：一是对项目经费的使用情况予以审计，二是不审计。监督机制依赖于以下三个方面：一是不断提高地方政府的职业道德水平、遵纪守法意识。地方政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，国家公共服务均等化的财政投入资金被挪用的概率就越低，保障和改善民生发展所需资金就能够得到根本性保障。二是不断提高国家财政部门的审计水平。审计水平越高，地方政府挪用公共服务均等化项目的财政投入资金的概率就越低。否则，则相反。三是不断加大挪用资金的处罚成本。显然，地方政府挪用财政农业资金的处罚成本越大，挪用资金的概率就越低。否则，则相反。

参考文献：

1.安体富.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（12）

2.吕炜，王伟同.政府服务性支出缘何不足？—基于服务性支出体制性障碍的研究[J].经济社会体制比较，2010（1）

3.沈凌，田国强.贫富差别、城市化与经济增长[J].经济研究，2009（1）

4.龚锋.地方公共安全服务供给效率评估[J].管理世界，2008（4）

5.曾国平，王正攀，曹跃群.中国地区公共服务水平差异及变动趋势的实证检验—基于政府投入角度[J].经济体制改革，2011（4）endprint