COSO框架下高校财务预算业务内控的优化措施

齐天 李学伟

摘 要：高校财务预算控制是会计控制的核心，其控制质量和水平对高校的资金利用效率和战略发展方向起着至关重要的作用。本文深入分析了高校财务在预算控制方面存在的不足，发现存在预算控制制度不健全、风险评估体系弱化、控制活动整体效应不佳、信息沟通效率低下以及监督体系缺乏动态监管等不足。故借鉴内控理论，以 COSO内控框架为依托，以风险管理为嵌入点，构建高校预算控制的普适性模型，得出健全内控环境和制度、完善财务预算编制与审批流程、强化预算控制的执行监督、打造高效率信息沟通渠道、提升预算会计人员综合素质的优化措施，为高校财务预算控制提供一定的理论指导。

关键词：高校财务  预算控制  风险管理

基金项目：北京市社会科学重大项目“大数据时代面向首都精细化管理的城市发展研究”，项目编号：19ZDA05。

一、研究背景及高校预算的涵义

（一）研究背景

2016年，根据我国多数高校内控制度的构建现状，教育部出台了与高校经济活动内控相关的系列指导文件，为确保我国高校的内控建设完善顺利进行详细阐述了高校内控的标准细则。随着国家财政拨款不断增长，高校的资金收入也呈现多元化形式，这就在无形中增加了高校对资金投入的管理难度，而且高校在预算管理方面普遍存在着重视预算编制而轻视预算执行的情况，部分高校还存在着预算收支和实际收支差异大以及各部门的预算和校内预算“表里不一”的状况。党的十九大报告提出了“标准科学、约束有力”的预算制度目标，明确规定了建立全面规范、透明的预算控制制度。因此，高校加强预算控制、完善预算内控建设，已成为亟需解决的现实问题。

（二）高校预算的涵义

高校预算就是每个高校在参照年度发展方向和战略规划的前提下，对每年度的高校财务的收入支出计划进行提前预算。在全新的预算法实施之后，首要原则就是要严格遵守“无预算不支出”的要求。当前高校的资源分配效率满足不了自身发展需求，高校的财务预算控制就是要采取科学的方式在收入与支出间对资金合理分配。高校在预算编制时，一定要遵循“量入为出，收支均衡”的预算原则，其目的就是对每年度的高校资金收入和支出状况做预测和规划。当前我国高校的预算收入主要包括教育收入、财政拨款和个人捐款等，支出主要就是教职员工的工资、福利、公共经费和科研费用等。高校的财务预算管理工作能否做到科学细致合理将直接或间接地影响着高校整体工作的顺利开展。

二、COSO内控风险框架的理论支撑

（一）COSO内控框架的构建

目前，被国际上普遍认可的是1992年C0S0理事会颁布的内控定义，认为它是一个管理过程，涵盖了控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、监督评价五大方面。2004年10月COSO理事会根据1992年内控框架又颁布了企业风险管理整合框架，在其基础上将风险内容拓展，强调了风险管理的重要性。我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确内控乃单位为贯彻其控制目标，通过制定制度、措施和执行程序，对其经济活动的风险实行防范和管控。COSO理论准确地描述了内控是实现机构主体组织目标的一种控制方法，其控制目标就是辅助机构主体能够更正确而有效的落实政策和执行决议，以减少和控制在运营中所存在的各种可能的风险，使组织既定的控制目标得以完成。近几年国内学者对预算控制问题的研究逐渐增多，但从内控的视角构建高校预算控制体系的文献不多，尤其是实证文献较少，且研究的内容和方向侧重点也有所不同。

据此，本研究通过总结自己10余年高校财务工作经验，设计了一个基于COSO内控框架的高校预算控制的普适性的模型，见图1。该模型的释义：底座为外部监督，最外层实线椭圆是控制环境，是内控的前提和基石;其次是虚线椭圆为内部监督，它包涵了对每个控制要素在活动中每个环节的督查;再内层的虚线椭圆是信息与沟通，直接为预算控制的风险评估和控制活动服务;内圆外包实圆是风险评估，它围绕控制活动的全程服务;中间圆心是预算控制，它是内控的根本和核心。其余四要素都是以它为中心，构建风险管理内控体系的目的就是要使高校财务预算控制合法合规。

（二）基于风险管理的高校预算控制

风险主要是指组织或者单位在日常运营活动过程中发生的，可能会对其经营现状或之后的长期发展情况产生影响的不确定事项。风险控制可以理解为 “为确保风险控制在组织或单位能够承受的风险范围内，组织或单位通过风险管理活动来降低风险的发生概率” 。实际上风险管理对提升高校财务的预算控制水平和管理能力有很大推动，它可以渗透到预算控制流程活动中去识别可能存在的危险或者不稳定因素，并进行细致的观察和甄别以判断风险级别及其潜在的风险影响，评估并做出相应的对策，运用多种管理手段应对财务预算控制当中所面临的风险突发情况。风险管理对提升高校财务预算控制水平和管理能力有很大助推作用。

三、高校预算控制中存在的不足及成因

（一）内控制度不够健全

高校在2012年之前并沒有直接制定内控制度，同时校内各项经济活动都分别有各自的标准，也没有严格要求实施内控。目前各部委下达的制度多是指导高校综合性内控建设，缺乏对预算管理具体细节的建议及参考。由于各省、市、地区的高校并没有统一的内控架构和实际标杆，导致部分高校的领导层对内控的重视程度不一，虽然制定了内控制度，但不够健全，也没有将其真正应用于预算实际管理等核心工作。尤其是对财务预算管理的内控认识也不足，在组织结构上未将权责分配好，没有带头形成一个良好的内控环境。高校针对各系处的财务预算实行垂直管控，但未建立财务预算控制集中管控体系，通常仅编写高校《财务预算控制集中统一管理办法》等相关的内控办法。对于高校预算控制来说，加强内控制度和内控体系的建设是非常迫切的。

（二）风险评估体系弱化

高校从项目资金到整体规模的牵涉金额都在快速增长，但在经济活动中缺乏应有的风险意识。同时，还没有能够搭建起完整科学的高校预算风险的评估体系，形成了虽然能够满足业务的正常运转、但是并不符合内控有关组织机构的搭建和人员配备真正符合要求的真实现状，存在一定的内控风险。在预算业务流程中出现很多风险点，如预算刚性太弱、无预算支出甚至超预算、预算执行进度滞后，预算调整程序不规范等显性风险不识别，导致预算执行不规范，资金使用效率低下。风险评估和风险应对更是说在嘴边，挂在墙上，呈现出“弱化”态势，提高风险控制能力可能需要很长一段时间，才能逐步配齐、健全相应的风险管理组织结构，与高校实际的运营规模真正相匹配，将内控风险降到最低。

（三）控制活动缺乏整体效应

当下高校的预算内控活动主要存在于计财处，并未形成整体性的内控体系，可见高校并没有结合COSO内控构架去建立完整的预算内控体系。而且从目前高校管理的整体方向看，也没有明确的专业内控方向，不利于内控体系的发展和完善。高校在努力实现内控的途径是采取与风险级别对应的手段。但管理层对风险控制意识更为淡漠，常以应付的心态对待高校预算内控建设，甚至将现有的预算制度与工作流程等进行简单汇总后就作为预算经费内控体系。尽管现有很多高校按照国家层面的内控要求和规范文件设置了预算控制领导小组及评价与监督部门来确保其内控建设、实施与评价，但大多数高校都没有独立设置实施预算内控的管理主体机构，这与国家层面强调的预算内控的重要性是有一定距离的，导致预算内控实施不够全面、制度执行不彻底、人为控制主观化等问题。并且没有持续有效的动态实施或者内控建设实施后缺少评价，部分高校领导层不重视预算调整，导致财务预算余额大于10%，财务预算执行率偏低的现象时有发生。

（四）信息沟通效率较低

高校内部各系处间缺乏有效的信息沟通平台，也没有协同配合与整体推进的共享沟通理念。而预算内控管理体系的有效实施需要完整全面的信息支撑，在研究中可以看出大多数高校还没有创建一个完备的预算信息产生和交流的制度，高校针对财务不同的业务虽都有自己专门的软件系统，实现了计算机化，但各个业务模块之间缺乏有效的联接，存在着“碎片化”现象。各个业务软件系统由相关业务人员把握，相互独立的工作内容无法在各岗位间传递，实现“信息化”，只能依靠外部介质进行传递，不能覆盖业务全流程，信息化融合程度不够，存在着信息“孤岛现象”。这必然会出现预算经费使用低效，导致廉政风险时有发生。

（五）监督体系缺乏动态监管

高校的监督机制分为外部与内部两种，其中外部监督的主要形式是教育部和财政部等上级部门，内部监督的主要形式是校内审计处、纪检监察处等。有效运行和完善内控体系需要强有力的监督系统，如果内控执行部门不能动态监督高校内控实施情况以及风险管理有效性，这个内控就是“失灵”状态。尤其是针对高校预算内控流程、制度与控制主体的建设及运营进行检测、调整，伴随着内外因素的不断变化进行循环往复的持续监管，将评价建立在动态基础保障机制下实现对内控效果的监督。虽然高校审计处负责对高校预决算进行审计监督，但预算控制的实施工作却是计财处承担，其专业能力显然无法满足内部监督的需要，高校应加强对内控执行效果和业务流程风险控制的定期监督和持续监督。

四、高校财务预算控制的优化措施

（一）构建完善的内控环境和制度

高校进行内控建设虽起步晚但执行速度快，对内控理论的朔源和内涵的把握足以弥补当前高校内控建设不足的缺陷。为了保证高校财务的预算控制安全和效率，有必要建立和健全财务预算控制管理制度。财务预算会计在授权的范围内必须合理使用其职责和权利。高校领导层应该设立高校内控领导小组整合各管理部门的内控制度，及时更新内控手册，利用内部网络平台培训预算相关人员清醒地认识到预算控制工作的重要性、严肃性和纪律性，提高他们预算经费使用和管理的风险意识，真正树立起全校一盘棋的预算控制责任主体意识。从校主管领导到预算相关工作人员都要高度重视高校预算内控制度建設，各司其责，分工明确地实现高校预算控制与战略发展目标一致，保证高校财务的预算控制制度和内控制度互相制约又互相联系。

（二）明晰预算编制与审批流程

高校计财处是预算编制的核心部门，在每年度制定预算草案时，应对高校各系处提出的预算建议数额、预算控制绩效指标等内容详细指导，围绕高校战略部署，结合预算年度收入、支出进行实质性审核、总体安排，再将编制好的收支相平衡的年度预算草案提交预算管理委员会;由审计处提出审计意见，由校代会审议后，经校党政领导班子正式审批后才能形成正式预算，再上报上级领导机构审批，当审批完成后，进而分解下达到各系处实施预算执行。同时，对校内各系处预算申报也要规范审批，强化系处负责人的直接责任，建立全面预算控制的思想，通过预算来指引、规范所有教育经济活动的收支。高校需组织有关专家对校内各重大项目的预算申报和执行进行严格审核，预算一经批复后，坚决不得擅自调整，必须严格执行。

（三）强化预算执行的监督

最核心的监督目标应该是财务预算控制的内控制度，高校应采取事前、事中、事后的有效监查和督促，保障财务预算控制内控制度的实施。而高校财务预算内控制度的建立和实施也有赖于审计处的有效的监督。因此，高校只有建立科学高效的财务预算控制内部审计的机构，专门负责高校预算内控建设的组织、实施、监督与评价，真正从行政组织机构上为高校预算内控提供强有力的保障措施。在对财务预算内部审计过程中，不仅要对所有账目进行仔细核对，还要对财务预算控制做出审核，对预算控制的整体实施情况进行评估，以确保财务预算内控体系的全面和有效。在明确责任的基础上全面梳理预算内控流程，明确内外部风险和管控重点，形成部门间彼此监督制约、协调促进、环环相扣的制度链条，采取多种控制手段与控制程序将预算内控常态化，及时发现制约因素。此外，检查和评估预算内控的实现程度并奖励和惩罚相关责任人，充分发挥全体员工参与监督的积极性，才能使财务预算控制的内控体系越发完善。

（四）打造高效率信息沟通渠道

高校各系处专业化的分工形成的工作目标差异是导致内部信息沟通不畅的最重要原因。这种个人沟通意识上的缺乏往往造成高校整体沟通氛围的缺失，从而不利于跨学系的有效沟通的开展。高校应将各系处管理信息系统进行整合，通过信息平台连接与财务相关的各部门的信息管理系统，确保各种经费信息能够快速、高效的传递。通过预算经费使用的数据挖掘与分析，对预算经费管理的风险点进行实时统计、监控、预警，推动高校预算内控评价指标自动化完成以提高内控效率;同时还可开辟专门的信息传递渠道，利用校园网平台对各类预算信息进行归总，及时公开本高校预算经费管理制度、管理情况和管理结果，确保做到公开、透明。同时建议无法实现财务信息综合平台的高校，克服管理岗员工人手少的困难，尽量通过文件传达避免口头传达，规避工作分歧，减少无效推诿，根据信息沟通内容确定适用的信息平台和渠道进行传递。

（五）提升会计人员综合素质

会计人员的管理质量和业务水平直接影响高校财务预算控制水平。高校应对 “高校战略助动器” 计财处的专业会计人员给予更多的关爱，激发会计人员的工作热情，鼓励他们积极参加岗位继续教育学习，使其专业技能不断提升，及时更新相关的专业知识。更重要的是加强对计财处会计人员的职业道德、职业操守的教育，使他们具备有诚信、懂法律、守法规的高尚思想品德，只有具备以上条件者才可上岗从事预算岗位工作，也能不断推进预算控制工作的实施。只有高素质的专业人员才能在高校管理层起到领导层“好帮手”的角色，更好地处理高校在每年度预算执行和调整、结算、绩效评价等预算控制工作，做好来年的预算工作准备。

五、结束语

总之，高校的生存和发展与财务预算控制密不可分。财务资金是流动能力与风险程度最高的一种财务预算控制，也是高校经营和管理的“有效血容量”，它贯穿于高校整个经济内部活动的大动脉里川流不息，只有让预算控制这个高校整体活动的“心脏”持续优化、永不歇息的跳动，才能把这些“有效血容量”注入整个高校的各个重要部门，引导他们发挥最大的控制效应，为高校财务预算持续发展注入活力。

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