新形势下水利投融资机制存在的问题及对策建议

程金金

摘 要：“十三五”期间，s省紧紧围绕保障国家水安全这条主线，以节水供水重大水利工程和灾后水利薄弱环节建设为重点，以“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展为总基调，对水利投融资体制改革提出了更高的要求。在总结我省水利投融资现状的基础上分析存在的问题，并提出完善水利投融资机制改革的相关对策建议，为顺利完成水利改革发展的目标任务、补齐水利短板提供有力资金保障。

关键词：水利  投融资机制  问题  对策建议

一、S省水利投融资管理现状

S省积极利用当前水利投资的良好政策环境，多渠道、多层次、全方位筹集水利建设资金。2015年，省发改委、省财政厅、省水利厅联合转发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》并提出贯彻意见，进一步拓宽社会资本参与范围，明确社会资本参与项目建设程序、切实完善对社会资本的优惠和扶持政策，积极创新政府与社会资本合作机制，鼓励和引导社会资本参与水利建设和运营。

目前S省除积极争取公共财政加大水利投入力度以外，水利建设资金主要来源还包括地方政府债券、金融机构贷款、社会资本合作等。

（一）地方政府债券

2014年修订后的《预算法》和国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确地方政府可以适度举债，解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府债券具有融资成本低、期限长、项目组合灵活等特点，发行政府债券正逐步成为水利建设筹措资金的重要渠道。2019年S省（不含青岛，下同）累计发行政府债券2328.39亿元。

（二）金融机构贷款

S省积极利用重大水利工程专项过桥贷款、抵押补充贷款（PSL）资金以及水利中长期贷款等多项水利信贷优惠政策，为金融支持水利建设提供政策保障。

1、农发行重大水利工程专项过桥贷款

2015年，农发行山东省分行与省水利厅建立联席会议制度和项目联合推荐机制，联合下发《关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》，为地方开展重大水利工程建设提供过渡性资金支持，保证了我省纳入国家投资计划和地方财政预算的172项重大水利工程的顺利实施。

2、农发行抵押补充贷款（PSL）

PSL是全新的政策性、开发性金融工具，通过抵押补充贷款资金为水利项目发放低成本的优惠贷款。2019年3月，水利厅与省农发行联合下发《关于重启水利建设抵押补充贷款项目申报工作的通知》（鲁水财审函字﹝2019﹞3号），主要用于支持重大水利工程、农田水利设施、水生态文明等18类项目的水利工程建设。今年上半年，农发行山东省分行累计审批PSL水利建设贷款10个、金额46.5亿元。截至2019年6月末，PSL贷款余额136.9亿元。

3、地方金融机构水利建设中长期贷款

省水利厅分别与国家开发银行、中国农业银行山东省分行签订战略合作协议，通过利率优惠、贷款期限延长、金融产品创新、绿色通道审批等方式，全力支持水利建设，银行信贷资金已经成为水利建设资金来源的重要渠道。

（三）社会资本合作

省发改委、水利厅下发通知部署鼓励和引导社会资本参与重大水利工程项目清单工作，对具备一定条件的重大水利工程，通过深化改革一律向社会资本开放。

目前，S省在引入社会资本参与农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程建设或运营管理工作中取得良好效果，为创新政府和社会资本合作模式方面积累了有益经验。例如，齐河县作为全省唯一试点县，采取“企业+用水专业合作社”的市场合作模式，通过公开招标吸引社会资本方参与农田水利设施建设及运营管护;潍坊峡山水库雨洪水资源利用工程，引入山东水利生态环保集团，补齐了1.5亿元资金缺口;由新泰市政府指导成立的泰山朝阳牡丹产业园，社会资本计划投入达10亿元以上，通过水土保持建设，打造3.2万亩的牡丹园。

二、S省水利投融资存在的主要问题

（一）公共财政投入在我省水利建设资金中占比较大

“十三五”期间，S省共安排水利建设投资1189.0亿元，其中省级以上投资占总投资的48.1%;市县配套占总投资的37.56%;银行贷款和社会资金占总投资的14.32%。受经济下行压力、财税体制改革和地方土地财政萎缩的影响，公共财政投入水利建设的压力将进一步加大。

（二）水利建设融资平台需转型再定位

山东水务发展有限公司（現山东水发集团）为省水利厅2009年建立的省级水利资金融资平台，在水利发展中发挥着重要作用，而其他市县水利融资平台存在数量较少，管理不够完善的情况，不利于地方债务风险和金融风险防范 。2014年国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求“剥离融资平台公司政府融资功能，融资平台不得新增政府债务”，对融资平台传统定位和业务模式产生了根本性影响，融资平台面临转型再定位问题。

（三）金融支持水利建设的道路上存在瓶颈

一是受政策性银行融资疲软和公益性水利项目还款难的影响，水利建设对政策性贷款的使用规模有所减小。二是地方政府专项债券用于水利建设的资金规模占已发行专项债券总规模比例低，与水利建设实际需求存在较大差距。

（四）社会资本信心不足，参与程度较低

重大水利工程具有公益性强，投资规模大、建设周期长，利润薄弱等特点，由于政府的优惠和扶持政策作用不明显，不能有效的吸引大量的社会资金，并且存在社会资本撤资、运营不善、特许经营者能力不足等诸多风险，加大了政府监管难度。

三、机制改革的对策建议

省委省政府提出要以“根治水患、防治干旱”为目标，把水利基础设施作为重中之重。为确保完成水利各项任务所需的资金保障，迫切需要深化水利投融资体制改革，创新融资方式，集财政和社会之力广开融资渠道，充分利用优惠政策，鼓励和吸引社会资本参与水利建设，充分发挥市场机制作用，探索实施可持续的水利投融资机制，确保水利对我省经济社会健康发展的基础保障作用，提出如下建议：

（一）建立项目联动机制，搞好项目储备，积极争取公共财政投入

省级部门发挥统筹指引作用，组织各地开展项目前期工作和实施方案编报，全面筛选符合金融支持范围的水利项目，建立我省的水利项目库，积极争取中央水利发展资金、中央预算内投资、省级财政保障等资金。

（二）积极拓宽金融市场投资渠道

1、政策把握到位

紧密结合从中央到地方政府水利建设的发展思路，全面收集从中央、各部委关于水利建设的各项新政策、新制度、新规定，掌握最新的政策要求，划清政策底线。

2、利用优惠政策，加强与金融机构战略合作

随着国家对改进和加强水利改革发展的金融服务做出的顶层设计，省农发行、农业银行等多家金融机构推出水利金融产品和服务方式，我省水利部门要进一步加强与金融机构的深入合作，建立顺畅的沟通协作机制。统筹考虑项目建设进度要求、资金需求及到位情况，组织承贷主体精准测算，与当地金融机构有序对接，通过与地方金融机构签订战略合作协议等方式开展沟通合作，推动项目落地、贷款落地，及时提供过渡性资金支持，促进工程尽早开工建设。

3、推动融资平台可持续发展

深入研究把握国家关于融资平台建设发展的政策导向，引导融资平台公司利用金融机构优惠政策，扩大公司业务范围，增强融资保障服务能力，建立适合融资平台长期健康发展的体制机制，逐渐剥离其政府融资功能，逐步实现由融资主导型向投融资并重转变，最终发展成为以经营性业务为主、按照市场规律独立运作的现代化公司。

（三）盘活现有水利资产进行市场化融资

S省优质水利资产数量很多，整合一定区域内的优质水利资产，通过股权出让、委托经营、整合改制等形式吸引社会资本参与，用于支持水利工程建设，形成良性运营。

（四）有序推进PPP项目规范发展

一是紧抓PPP项目的政策窗口期。充分利用国家各项政策红利，将符合条件的项目采用PPP模式变为常态化，确保社会资本合作的多元化、持续性。近日财政部、水利部印发了《水利发展资金管理办法》，明确水利发展资金项目审批权限下放到地方，并鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展项目建设，为政府和社会资本合作又增加了一个利好政策。二是制定符合本省实际的指导意见。根据财政部《政府与社会资本合作项目操作指南》，结合我省实际情况，找准薄弱点，精准突破，建立完备 PPP 项目监管体系。三是设计差别化融资与偿债机制，增强投资项目合理稳定的回报能力。充分发挥政府的引导作用，通过招标、竞争性谈判等方式，选择优质的社会资本合作方，以控制项目融资运营压力。

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