高等学校内部控制研究

苑方琦

摘 要：近年来，高校迅速发展的同时，暴露出很多问题，归根到底都是由于内控缺失造成的。财政部多次发文，要求高校进行内控建设。本文运用理论和案例研究相结合的方法，论述了高校内控建设的背景、意义、问题。同时以W大学为例，深刻剖析其内控建设的现状、存在的问题，并提出解决方案，为高校内控建设的进一步完善提供一定的借鉴。

关键词：高等学校 内部控制

一、研究背景及意义

近年来，我国高校发展迅速，内部管理的各种问题也越来越暴露于公众的视野中，财政资金随意挪用、科研经费套取滥用、工程项目贪污腐败，各级纪委巡视组对高校巡视中更是发现了很多违法违纪行为。这些无不指向高校薄弱的内部控制。

2012年11月，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年又出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，为行政事业单位提出了明确的、可操作性强的内部控制建设指引。2016年教育部制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，为高校内部控制的建立和实施提供了依据。同年，财政部颁布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，通过“以评促建”方式，明确下一步单位内部控制建设的重点和改进方向。由此可见，加强高校内控建设既符合中央精神，同时也是高校发展的内在需求，具有紧迫性。

所谓高等学校内控，是指高等学校为确保科研、教学和其他相关工作正常运转以及提高办学效率等目标在高校内部管理中实施的防范和管控经济活动风险的方法、程序和措施的总称。其有效实施，可以合理保证高校经济活动合法合规；合理保证高校资产安全和使用有效；合理保证高校财务信息真实有效；有效防范舞弊和预防腐败。

高校实行内部控制既有外在压力又有内在动力，但我国高校内控建设存在很多问题，包括内控意识淡薄，领导重视程度不够；内控关键岗位不明确，从业人员胜任能力堪忧；内控制度不健全且执行不力；内控信息系统建设滞后等。本文将以W大学为例，剖析该高校内控建设现状及存在的问题，并提出解决方案。

二、W大学内部控制案例研究

（一）W大学内控建设现状

2016年，W大学所属教育委员会要求其管理的事业单位全面推进内部控制建设，同时启动内部控制基础性评价工作，以评促建。W大学为防范风险，实现学校发展目标，以内控基础性评价为契机，逐步推进学校内控建设。目前，W大学已做了一定的内控建设工作。

1、单位层面内控建设现状

W高校成立了内控领导小组，由校长任组长，下设办公室，办公室主任由财务处主要负责人兼任。梳理内控关键岗位，明确不相容岗位，通过人员岗位调配、工作职责重新划分等方式尽量保证不相容岗位相分离。查找业务风险点，并初步进行风险评估，制定或修订内控制度40余项，并积极推进内控信息化建设。

2、业务层面内控建设现状

（1）预算业务管理情况

W大学依据“收入积极稳妥，支出合理适度”的原则，预算的编制程序更加严谨，要经过预决算工作委员会审议，报校长办公会、教代会执委会、校党委常委会审议批准后，才能颁布实施。在预算执行过程中，强调预算刚性，严禁超预算、无预算列支。

（2）收支业务管理情况

W大学结合国家颁布的相关政策，不断完善制度。收入按照不同来源，分類管理，依法依规按标准取得收入。支出严格按照《经费审批制度》的要求，建立事权和财权的统一，遵守“谁审批，谁负责”的原则，严控每一笔支出。票据领用实行登记制度，由专人审核开票内容是否合规，及时整改。财务印鉴由出纳以外的其他人管理。

（3）政府采购业务情况

W大学资产管理部门做好采购预算控制。严格执行设备、工程、服务采购审批手续，对政府采购范围内的采购事项，按照政采程序进行。按已审批的采购计划执行采购任务，发布相关的采购信息，组织验收、财务付款。

（4）资产管理业务情况

W大学建立固定资产管理与财务管理相衔接的管理体制，促进实物管理与价值管理的统一协调。对采购资产，进行分类登记，做好资产处置、调配等固定资产日常管理工作。年末与财务处进行固定资产账务核对。库存现金日清月结，银行存款由专人负责对账，编制银行存款余额调节表，对未达账项及时查找原因，保证货币资金安全完整。

（5）建设项目管理情况

W大学基本建设管理坚持确保安全、保证质量、控制工期、节约投资、保持廉洁的“五控制”目标，遵守基本建设程序，坚持深化前期工作，规范管理过程，加强事后监督。

（6）合同管理情况

W大学制定出台了《合同管理办法》，对合同的订立、履行、信息管理等进行了全面规范，同时委托下属法政学院发挥法律顾问职能，从专业角度对合同进行审核。

（二）W大学内控建设中存在的问题

高校内控的建设是一个长期而系统的过程，W大学只是处于初步建立的阶段，还存在很多问题。

1、单位层面内控建设存在的问题

（1）单位领导重视程度不够，领导小组作用不明显

W大学虽然成立了内控领导小组，但只是通过文件形式传达，缺乏内控联席会议工作机制，其作用发挥不明显，单位领导对内控建设重视程度。因此，W高校内控管理工作在组织结构上出现很多问题，因内控办公室设在财务处，其他职能部门多有事不关己的心态，连最基本的年度内控评价报告，个别部门亦有应付了事的情况。整个学校的内控建设没有建立有效的工作机制，没有联动效应。

（2）内控专业人才缺乏，没有内控培训

W大学内控涉及的各职能部门更多的是关注自身内控业务，内控办公室设在财务处，财务工作人员又因为业财融合不充分的原因，对其他部门的内控工作不够了解，学校没有安排一个专门的人才站在全校的高度去考虑内控工作。自该校全面开展内控建设工作以来，未组织有关人员参加过一次与内控相关的培训，工作人员的专业胜任能力堪忧。

（3）业财融合不充分，部门信息沟通不顺畅

随着该校的规模不断扩大，学校的经费结构越来越复杂，在这样的背景下，只有业务部门和内控部门进行有效沟通，特别是事前事中协调，保证业务经办合法合规。W大学部门之间、上下级之间的信息沟通渠道并不顺畅。一项经济事项到了付款环节，才会发现其违反有关规定，这些情况的频繁发生说明内部控制的作用只能发生在事后，无法体现在事前和事中。业财融合不充分，财务处没有深入到业务部门去了解业务发生的全过程，不掌握费用产生的依据，这样，在预算编制与执行、财务收支、资产管理等方面都会因为对具体业务的不了解而无法科学的进行内控。

（4）内控信息系统建设有待进一步完善

目前，W大学建设项目管理、合同管理并未实现内控管理信息化。在已有的系统中，对于内控的不相容岗位，存在未分别设置独立账户或权限的情况。除此以外，该校信息孤岛的情况严重，除账务处理系统和资产管理系统互有接口外，其他内控系统均为独立存在，互相之间无法对接，信息流无法在系统间传递。

（5）内控评价过程不科学，结果运用不充分

高校内控评价的目的是通过对内控设计及运行有效性的评价来实现高校内部控制体系的持续优化。W大学每年都要对上一年的内控建设和实施情况进行评价并形成评价报告，其主管单位以文件形式下达了评价指标，但是扣分标准具有一定随意性。W高校的内控评价由财务处牵头进行，其他部门配合度不够，在评价过程中，未用调查问卷法、穿行测试法、抽样法等有效方法，仅停留在部门自评，财务处汇总的阶段，评价报告未进行集体讨论，审议，评价结果的有效性堪忧。对评价结果，无整改过程。

2、业务层面内控建设存在的问题

（1）预算业务内控建设问题

W高校预算指标细化程度不够，基本经费未能按照经济分类科目下达，致使财务核算经济分类控制依据缺失，经费使用过程中“三公经费”超预算现象时有发生。收入预算口径不全，预算外收入常年存在。该校虽建立关于预算调整程序的制度，但未严格执行，预算调整过程相对随意。未对预算绩效管理机制，对项目经费未设置绩效目标，预算项目执行完后未进行绩效评价与考核。

（2）收支业务内控建设问题

W高校对经营收入控制不严，没有建立有效机制防止账外经营收入的出现。支出审核时，对支出事项是否纳入预算审核不严，存在无预算或超预算支出的风险。债务管理制度缺失，对债务规模控制不严，存在无法偿还债务的风险。

（3）政府采购业务内控建设问题

W高校未能严格执行政府采购政策，对部分未到期的服务合同，仍沿用原有的供应商，对政府采购政策，宣传不够，事前控制不力，造成很多业务已完成，业务经办人员不知道要执行政府采购。

（4）资产管理业务内控建设问题

W高校固定资产实物盘点间隔时间长，对盘点后账实不符的资产，无后续处理或处理不及时，造成固定资产盘存数不实。没有对无形资产进行任何管理。对外投资组织、执行、处置等均未形成相关制度，立项时没有进行可行性研究及评估的环节，决策缺乏科学依据，对被投资单位后续财务经营状况的监管缺失，无法控制投资收益。

（5）建设项目内控建设问题

W大学在建项目竣工后未及时编制竣工决算。该校按照批复的初步设计方案组织建设项目施工，对于确需变更项目未设置变更审核内控机制，致使多个重大项目变更未重新履行审批手续，存在已完工的建设项目超概算率高于5%的情况。

（6）合同管理内控建设问题

W大学合同未进行统一分类和连续编号，而是由各签订部门自行保管，该校没有对各部门合同管理进行过检查，合同丢失风险大。合同结算控制不严，存在未按规定提留保证金现象。

（三）W大学内控建设的建议

1、单位层面内控建设的建议

（1）单位领导加强对内控建设的重视程度

W大学的主要领导及分管内控的领导应扭转重教学科研，轻管理的观念，将内控建设常态化提上议事日程，定期召开内控领导小组专门会议，解决建设过程中遇到的问题。支持财务处作为内控牵头部门的工作，提升其他部门的配合度。协调建设过程中遇到的困难，将内控的理念通过各种形式进行宣讲，让各部门明白，内控建设是全校每个部门的事。

（2）加大对内控人才的培养和引进力度

人才是内控成败的关键。W大学人事部门应制定相应的人力资源政策，一方面，设置专岗，内控办公室工作人员由兼职变为专职，使工作进行的更为有序。同时加强业务培训，使工作人员的知识结构得以更新。另一方面，引进内控专业人才，能够站在全校而非财务视角设计内控体系，指导内控工作开展。

（3）加强部门间的沟通，促进业财融合

W大学应加强内控部门与业务部门的沟通，将控制重点不断前移，重视事前事中控制，将不合规事项扼杀在事发之前。财务部门应将管理延伸到业务前端，深入了解业务发生的全过程，这样有利于形成内控抓手。

（4）完善内控信息系统

W大学完善内控信息系统，要着力改善信息孤岛问题，整合现有系统，互留端口，这比重新搭建整套系统更加经济合理。对于实现信息化的控制领域，应加快建设进度，对于建设项目管理，本身问题严重，更是应该把信息化建设提上议程，将人工控制变为系统控制，减少问题发生的可能性。

（5）规范内控评价过程，合理运用评价结果

W大學应制定《内部控制评价工作方案》，内容包括评价范围、工作任务、人员安排、进度等内容。内控评价应包括职能部门的自评和内控办公室的抽查，可运用个别访谈、问卷调查、穿行测试等方法进行，留下内控设计和运行缺陷的相关证据，形成工作底稿，及时和相关人员沟通。对于内控评价认定的缺陷，应通过领导小组集体审议。对于内控评价结果，各部门应充分重视，对认定的缺陷，应落实整改，保证内控系统的持续优化。

2、业务层面内控建设的建议

（1）预算业务内控建设的建议

W大学应以任务驱动为目标细化部门经费预算，明确各部门、学院主要职责，列明为履行职责需在预算年度内完成的事项，将各事项所需费用转化为对应的经济分类科目金额，以此细化预算，做到财权与事权的统一，也为绩效考核提供了依据。对于需严格控制支出规模的经济分类科目如“三公经费”，需在各部门间反复沟通协调，分配资金。加强对经营收入的预算控制，各部门应合理估计本部门当年取得的培训费等经营收入，在编制预算时纳入预算收入。严格执行预算调整程序，控制预算调整事项，除重大政策变化或应急支出外，一般不予调整。学校预决算工作委员会负责审议校内预算调整需求，并报校长办公会、党委常委会审批。学校应制定针对不同种类资金的《预算绩效考核办法》，合理设计指标体系，并将考核结果作为以后年度预算拨款的依据。

（2）收支业务内控建设的建议

W高校应明确财务处为所有收入的归口管理部门，财务处负责收费项目立项与标准核定、收入核算、票据管理、收款等工作，其他部门只能作为收款执行部门，及时将收费合同留存财务备案，并按规定收费，避免“小金库”的出现。加强支出审核，特别是对支出事项是否纳入预算的审核，避免无预算或超预算支出。学校应结合国家对于地方政府性债务管理的有关要求，加强债务管理，制定相关制度，在举债前，对债务规模、还本付息方式进行风险评估，充分考虑学校承受能力，防范债务风险。

（3）政府采购业务内控建设的建议

W高校应建立有效的政府采购协调机制，加强政采部门与需求部门之间的沟通，及时宣传政策，将违规事项控制在源头。逐项清理已签订的应履行政采手续但未政采的合同，经校领导集体决策后，重新按规定办理手续。

（4）资产管理业务内控建设的建议

W高校固定资产实物盘点应每年进行，对盘点后出现的账实不符情况，应及时核查原因，拟定处理方案，并报经校长办公会、党委常委会审议，报主管部门及财政部门审批，进行账务处理。学校应制定无形资产、对外投资管理制度，积极对无形资产进行认定，避免国有资产流失。对外投资前应进行可行性研究，为投资决策提供依据，在投资期间，应持续关注被投资单位财务状况，避免投资损失。

（5）建设项目内控建设的建议

W大学应从根本上解决项目竣工不决算的问题，对未入账房屋建筑物，查找不能决算的原因，补齐所需资料，尽快办理竣工决算，防止腐败滋生。严格工程变更审批程序，提高对建设项目变更和预防的能力，在签订施工合同时，应体现项目变更条款，且应量缜密，减少工程变更发生的机率。学校组织后勤、财务、审计等相关部门人员加强对概预算的审核，对发现的问题进行修正，概预算未经审批，不得突破，在确需调整的情况下，学校应按相应程序进行审批。

（6）合同管理内控建设的建议

W大学应明确合同由归口管理部门统一分类、连续编号、统一管理，合同签订后，业务部门应将合同原件等相关资料，送交归口管理部门保管。其他工作人员查阅已归档的合同应办理登记手续。学校应严格按合同约定付款，合同归口管理部门应跟踪合同履行情况，在约定付款时间前，向财务处提出付款申请，经审核后，在付款日支付款项，留足保证金。

三、结束语

本文运用理论研究与案例研究相结合的方法，深入剖析的W大学内控建设的现状、问题并提出解决方案。W大学内控建设处在起步阶段，内控组织结构初步搭建、内控制度逐步完善、信息化建设不断增强，在内控重点领域中，管理也开始变得更加严谨和规范。尽管如此，其内控建设仍存在很多问题，这些问题既涉及单位层面，也涉及业务层面，既存在共性问题，也有自己学校特性问题，只有针对问题，逐一解决，内控系统才能逐步完善。总之，罗马不是一天建成的，一所高校的内控系统也不可能在短时间内设计有效运行完美，要实现内控目标，是需要一个过程的，但我们也应该意识到，内控对高校有着重要的意义，要想打造“双一流”大学，必须加强内控建设。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制規范（试行）[A].2012.

[2]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[A].2015.

[3]张庆龙.高校内部控制建设实施操作指南[M].2018.

[4]教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）[A].2012.