开展对口合作 推动东北振兴的创新之举

张庆杰

党的十九大强调指出，要深化改革加快东北等老工业基地振兴，要建立更加有效的区域协调发展新机制。近期，按照国务院要求，国家发改委集中印发了东北地区与东部地区有关省市对口合作实施方案，这是深化改革加快东北振兴的重大举措，也是继2017年3月国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》（国办发〔2017〕22号）后，对东北地区与东部地区对口合作工作内容的进一步深化、工作任务的再分解、工作部署的具体落实，标志着东北地区与东部地区对口合作进入了全面推进落实的新阶段。国家为什么要推进两大区域间建立对口合作关系，这一体制安排又将在哪些方面推動东北地区加快振兴发展的步伐？笔者认为可以从以下四个方面来理解。

第一，创新性是对口合作制度设计的突出特点。

长期以来，我国地方政府间横向互动的事务大致可以分为两类：一类是对口事务，如为解决区域发展不平衡、支持扶持老少边穷地区和资源枯竭地区等问题所采取的对口支援、对口帮扶、对口扶贫，这类事务是由中央政府指定安排的，作为地方政府的政治任务下达完成；另一类是合作交流事务，多是地方政府间的自主行动，如长三角地区、环渤海地区等各类区域合作组织，在此类事务中，中央政府一般不直接参与，而多是通过引导和鼓励等发挥作用。而在东北地区和东部地区省市层面建立对口合作关系明显不同于上述两类事务，在这项制度的提出和推动中，中央政府不仅进行指导和支持，还作为一项政治安排提出方案加以实行。同时，又在中央政府的直接领导下通过地方政府间充分商议和协调，本着互利共赢的态度制定具体的实施方案，由中央政府印发实施。由此可以看出，这项制度是新时代为解决区域发展不平衡不充分问题而创造出的制度性创新，是建立更加有效的区域协调发展新机制的有益探索，其目的是将东部地区的发展理念、先进经验和有效做法与东北地区发展的需求紧密结合，从而为破解制约东北发展的体制机制难题，加快改革步伐，促进产业结构调整、经济结构转型，实现全面振兴的发展目标提供重要助力。

第二，互补性是建立对口合作关系的基础。

由中央政府确定地方间对口合作关系是否会出现“拉郎配”的现象，这是人们普遍会产生的疑虑。要理解这个问题就要看看国家建立7个省市间对口合作关系是如何操作的。从2016年底国务院《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》中首次提出组织东北三省与东部三省、东北四市与东部四市建立对口合作机制，到2017年3月国务院出台对口合作方案，再到今年3月发布省市间对口合作具体实施方案，国家发改委会同有关部门和地方，开展了一系列深入的调查研究、征求意见和学术研讨等活动，在综合考虑相关省市资源禀赋、产业基础、发展水平，以及合作现状的基础上提出了辽宁省与江苏省、吉林省与浙江省、黑龙江省与广东省、北京市与沈阳市、上海市与大连市、天津市与长春市、哈尔滨市与深圳市7个对口合作关系。同时，需要特别强调的是这种合作关系的建立并不是排他性的，也就是说未结对的地区之间同样可以开展多种形式的交流与合作。仔细观察可以看出，东北与东部地区间已经建立的对口合作关系，省市间普遍都具有很强的互补性特点，可以放大各自的优势、补齐短板。比如大连和上海同为沿海港口城市和金融、贸易、物流中心。总体上看，东北地区的对口省市主要优势表现在工业基础好、资源丰富、发展空间大、科研能力强、农业基础好等方面，东部地区的对口省市则在体制机制创新、改革先行、要素市场流动方面具备优势。特别是东北各省市民营经济活跃、适应市场变化能力突出、政府为市场主体服务意识强等方面更是东北地区最为突出的短板。在产业发展层面上，东北地区具有较为雄厚基础的装备制造能力与东部地区经济社会发展的需求之间，东北地区具有优势的机器人与智能装备、生物医药、新材料等新兴产业与东部地区战略性新兴产业发展之间，东北地区颇具特色的农业与农产品加工与东部地区消费市场之间，以及东北地区与东部地区在文化、旅游、健康产业方面也都存在着很强的互补性。因此，建立这种对口合作关系，可以发挥东北和东部各省市的优势，做到扬长避短、扬长克短、扬长补短，从而实现南北联动、协同发展的目标，为东北地区增强发展动力和活力，为东部地区提供更为广阔的发展空间提供新的制度平台。

第三，调动地方积极性是对口合作发挥作用的关键。

由中央政府推进跨地区对口合作关系的成效如何，最重要的是地方政府要有所作为。从中央政府层面考虑，希望对口合作关系的建立能够在政府的引导下，更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进资本、人才、技术等要素合理流动，通过市场化手段促进生产要素和产业有序流动，吸引更多东部地区的项目和投资到东北落地。为此，就需要东北地区借助这样的对口合作制度安排，在行政管理体制机制创新、国有企业改革、民营经济发展、产业园区建设和对内对外开放等领域主动向东部地区省市看齐、对标。通过更多地利用经济、政策、法律等手段管理地方经济社会发展，尽可能减少行政手段，减少政府直接操办，应由市场决定要素进行资源配置，真正激发出市场主体的活力和内生动力。在对口合作的具体手段上可以通过干部互派、相互挂职和定点培训等方式，促进东北地区干部进一步解放思想、转变观念；通过学习借鉴，打造更加良好的营商环境，促进民营经济发展；通过项目合作努力将东北地区的冰雪、森林、草原、矿产等资源优势转化为经济优势；通过产业合作把东北特色农产品等优势产品推送出去，更好地开拓市场。

第四，对口合作正在形成早期收获清单，并对东北振兴发挥积极作用。

东北地区与东部地区对口合作正式启动以来的一年多时间，各相关地方和部门高度重视，切实加强统筹协调、积极创新举措、主动有所作为，推动对口合作取得了积极进展。在对口合作的推进过程中，政府引导、市场运作成为了基本遵循，着力于建机制、搭平台、学经验、抓项目、促交流等各项具体措施，使得对口合作落地生根。在对标学习和复制推广经验做法，干部交流挂职和系统培训，农业、制造业、服务业产需对接、园区共建和重大项目合作等方面达成了一批合作成果。如，黑龙江选派2批共10名厅级干部到广东省委党校市厅级干部进修班学习，组织全省13个地市、农垦森工商务部门负责同志赴广东参加2017年广东-黑龙江电子商务与精准扶贫攻坚高级研修班；哈尔滨市组织市直17个经济部门和9区9县（市）领导到深圳市委党校参加市管领导干部专题研讨班。再如，辽宁选派的16名厅处级干部赴江苏省发改委、经信委、商务厅等部门及相关对口合作结对市挂职。江苏省委组织部组织30多名专家学者（含6位院士、2名高层次专家）赴辽宁启动“江苏院士辽宁行”活动，为辽宁经济社会发展建言献策。阿里巴巴、京东、华为、恒力、上海临港集团、浙江旅游集团等一大批东部地区企业以对口合作为契机，到东北地区投资兴业。吉林、浙江两省召开了对口合作经贸交流会，两省签约一批重点合作项目。截至目前，双方签约项目73个，总投资796亿元。其中开工项目27个，到位资金35亿元，涵盖汽车、石化、农产品加工、医药健康、绿色农业、现代服务业等多个领域。以上实例充分说明对口合作实践已经取得了良好开局，为建立区域协调发展新机制做出了有益探索。

东北地区与东部地区对口合作作为一项创新性的制度安排，其有效实施需要中央各部门的通力合作与配合，形成政策合力，

推动建立新机制，分解落实各项工作。更需要地方政府在具体的实践中不断探索，建立工作成效的评估机制和督促检查机制，持续完善和充实对口合作的内容与方式。通过中央和地方的共同努力，达成预期的目标和任务，使得这项创新性制度举措取得重要实质性进展。