环境与社会协调发展的政策框架

罗海岩

《中国环境保护与社会发展—理论·改革·实践》一书在全国“两会”召开之际面世，这是中国环境与发展国际合作委员会（CCICED，简称“国合会”）的重点课题“中国环境保护与社会发展研究”的最终报告，也是近年来我国环境领域一部难得佳作。

对环境与社会关系的研究源于对可持续发展认识的深化。国际社会普遍认为，可持续发展包括经济、社会、环境三大支柱，彼此相互依存、相互制约。发达国家对环境问题的研究，已经越来越多地跳出自然环境本身，而从经济社会的角度来分析思考，这也是研究解决当代环境问题的重要方向。

我国学术界重在对环境保护、环境与经济发展的研究，对环境与社会发展的内在关系尚未足够重视。近年来，由环境问题引发的社会矛盾日益突出，如环境污染造成群体性事件、环境恶化危害公众健康、环境破坏与贫困形成恶性循环，等等。要实现生态文明的美好愿景，就必须处理好环境保护与社会发展的关系，这是国合会设立该研究项目的初衷，也是本书的要旨所在。

本书的作者，也是该课题的研究团队由中外专家组成，中方由国务院研究室巡视员范必任首席专家，课题组成员来自国务院研究室、国家发改委、环保部、中国国际民间组织合作促进会等单位。他们大都有数十年政策研究经历，不少政策建议已转化为政策实践。外方首席专家伊丽莎白？多德斯维尔（Elizabeth Dowdeswell）女士，曾任联合国副秘书长和联合国环境署执行主任，现任加拿大学术委员会主席，其团队成员来自联合国开发计划署、联合国社会发展研究院、世界自然基金会、世界银行等机构。

时任国务院研究室主任宁吉喆在序言中写道：住在世界各地的十几位课题组成员聚在一起不是件容易的事。但在一年多的研究中，他们克服种种困难，平均每两个月就集中一次，既有专门会议，也有国内外调研。会议中激烈的争论甚至使旁观者感到紧张。不同意见相互碰撞激起的火花，使这份研究成果显得与众不同和更具创新性。

这份研究报告总结了国内外对环境与社会关系的理论研究与实践成果，着眼于环境与社会的相互关系，就环境问题与经济体制、社会结构的关联性进行研究，关注环境与贫困、环境与人口、环境与健康、环境与社会公平、环境与可持续消费等领域。在此基础上，报告提出了促进中国环境与社会相协调的政策框架。

课题组在学术界首次提出分析中国环境保护与社会发展关系的理论框架，包括环境意识、环境行为、环境公共治理“三个维度”。他们主张，在价值观念上，推动全社会形成环境保护的主流价值;在环境行为上，倡导公众采用健康的生活方式，落实企业环境社会责任，促进和规范环保组织发展;在环境公共治理上，建立健全相关法规，完善环保社会风险的评估、化解、应急机制，提高环境基本公共服务水平。国合会秘书长、环保部副部长李干杰在本书序言中指出，这一研究不仅开创了环境保护与社会发展系统性研究的先河，而且在分析方法和理论上都有重要创新。

基于“三个维度”的框架，课题组进而提出了制定环境与社会政策的基本原则：一是多方参与原则，促进环境保护与社会发展，企业、团体与个人作为社会主体不是旁观者或批判者。二是长期与短期目标相结合的原则，制定政策时兼顾当前收益与长远效益。三是政策目标一致性原则，综合制定经济、社会和环境政策，做到相互衔接配合。四是以法制为保障的原则，通过立法保障环境与社会协调发展。五是公平正义的原则，保护公民的环境权利，同时公民也要把保护环境作为基本义务，享受环境的权利与保护环境的责任相辅相成。

研究报告提出了多个方面的政策建议，荟萃了中外专家学者对环境保护与社会问题的深入思考：比如，课题组构建了促进环境与社会和谐的2050年愿景和2020年行动框架。这是具有战略眼光的政策建议。我国规划体系按时间分，包括中长期规划和年度计划。中长期规划一般只规划五年。对环境工作来说，五年能够实现的转变十分有限。比如，本世纪初“十五”计划提出遏制生态环境恶化后，十多年过去，至今尚未完全遏制。联合国、世界银行的很多研究往往要展望20-30年，课题组将规划目标延伸到2050年，与中国达到中等发达国家的时间同步，具有很强的前瞻性。

报告还建议将经济社会发展五年规划调整为“国民经济、社会发展与环境保护规划”。各级政府提交每年“两会”审议的“国民经济和社会发展报告”相应调整为“国民经济、社会发展与环境保护报告”。我国的发展规划和计划，最早只有经济发展计划，上世纪90年代开始，各级政府编制经济与社会发展计划，将社会发展政策与经济发展政策并列为重要内容。课题组建议，在我国的公共政策体系中提升环境政策的地位，将其与经济政策、社会政策并列。这一建议势必得到有关部门的关注和重视。

报告还提出了一提列富有建设性的政策建议，包括加强教育培训和理论研究，使生态文明成为社会的主流价值和公序良俗;凡涉及公民环境权益的重大决策、重大政策、重大项目、重大改革，均纳入环境社会风险评估;合理确定环境基本公共服务的范围和标准;通过购买服务提高环境基本公共服务水平;逐步提高环境基本公共服务在财政支出中的比例;鼓励健康可持续的生活方式;完善保障公众参与环境政策制定的制度安排，等等。

土地、空气、水源等，是人类生存和发展的物质平台，中国古代的先哲早就认识到，环境资源并非取用不尽。《吕氏春秋》中说，“竭泽而渔，岂不得鱼，而明年无鱼;焚薮而田，岂不获得，而明年无兽。”李克强总理在今年政府工作报告中强调指出：下决心走出一条经济发展与环境双赢之路。加强生态安全屏障建设，为建设美丽中国贡献力量。人类的工业化进程，虽然创造了超过以往所有时代的丰富物产，但也造成了资源枯竭、环境恶化、发展失衡的副产品，这是人类社会发展面临的历史性挑战。改革开放以来，在经济快速发展的同时，资源环境压力持续增加。立足环境与社会发展，从社会学、经济学、公共政策等视觉进行综合研究，从多个视角提出如何把改善环境的诉求与政策制定的实践相结合，是《中国环境保护与社会发展》一书的理论贡献和实践指南。