绿色监督硬起来

肖隆平+刘俊卿

小康全面不全面，补齐生态环境质量是一个关键。

中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，十八届五中全会更明确了包括绿色发展在内的五大发展理念，作为“十三五”乃至更长时期中国经济社会发展的基本理念。这是应对全球气候变化、缓解国内经济发展与环境资源约束矛盾的战略选择，是中国未来发展的一条主线。

推进绿色发展是系统工程，须不断创新体制机制，提高法律、行政、科技等手段综合运用水平。最重要的一条是监督落实。

环保部部长陈吉宁表示，“十三五”是全面建设小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜期。小康全面不全面，补齐生态环境质量是一个关键。不能靠环保部门单打独斗，要调动中央和地方两个积极性，各地党委和政府共同联手做好环保工作。

中国环境科学会理事长王玉庆告诉《财经国家周刊》记者，国家在补齐生态环境短板方面的力度史上空前，“党政同责、一岗双责”和实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理是制度创新，具有里程碑意义。

2015年11月，中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。国家审计署副署长陈尘肇向《财经国家周刊》记者表示，开展离任审计的目的之一是为了防止领导干部只管经济发展，不管资源的节约集约、有效利用和环境保护。

处罚更严，责任终身

环保部资料显示，2014年环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2180件，超过上年2倍。

全国政协委员、新疆农业大学副校长蒋平安表示，如果立法不严不全，执法就缺乏足够依据， 2015年1月实施的新环保是惩治环境违法的高压线。

2016年1月，新大气污染防治法也开始实施。

上述两部新法与旧法主要区别之一，就是赋予环保部门更多的执法权力并加大处罚力度。

新环保法规定了按日计罚和实施行政拘留四种情况以及责令停业、关闭等处罚措施。比按日计罚更严格的，是对企业负责人的处罚。而新大气污染防治法条文共129条，法律责任条款达到了30条。

最抢眼也是震慑作用颇大的是问责机制的建立。2015年，环保部平均21天就约谈一位市长或相关负责人。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对《财经国家周刊》记者说，过去以约谈企业为主，现在以督查政府为主。从约谈到党政同责、一岗双责，国家层面已在绿色发展的监督执行方面初步形成了系统性行政问责机制，这是历史性进步。

《关于加快推进生态文明建设的意见》第26条明确提出要实行终身追责。“这个惩罚力度很大”。王玉庆说，“因为有很多环境问题当时看不出来，时间一长问题才暴露。如果主政时期的官员升职或退休了，过去是不了了之，终生追责后，想赖账不行了。”

但责任追究制度的真正落实还须一些前提条件，比如责任评估体系的完善。

国家审计署资源环境审计司相关负责人向《财经国家周刊》记者介绍，对2016年国家统计局统一部署开展编制自然资源资产负债表试点的相关地区，由审计署组织特派办实施领导干部自然资源资产离任审计试点。审计部门在审计试点中将继续围绕“审什么、怎么审、责任如何界定”，深度探索审计内容、审计技术方法和审计责任界定等。同时，做好领导干部自然资源资产离任审计等工作。

据悉，对2016年尚未开展编制自然资源资产负债表试点的地区，审计署将组织省级审计机关实施审计试点，省以下审计机关的试点项目不少于2个。参考2015年审计试点的做法，重点结合当地自然资源管理和生态环境保护进行审计。2017年，审计署将会同相关部门制定出台《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，2018年开始，将建立经常性的审计制度。

省以下环保垂直管理3年完成

实行省以下环保监测监察执法垂直管理是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重要改革，是十八届五中全会作出的一项重大决策部署。

这项改革主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设，而是作为市（地）级环保局的派出机构。

中国工业环境促进会会长杨朝飞向《财经国家周刊》记者表示，当前地方环保管理体制以块为主，实行省以下环保监测监察执法机构的垂直管理，可以打破地方保护主义，使绿色发展理念能够更好地在基层贯彻落实。

全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉也认为，如果环保部门实现垂直管理，执法时就不会忌惮地方政府的态度，检查力度应该会更大一些。

而新问题随之产生。省以下环保监测监察执法机构垂直管理后，县级政府是否还有义务做好环境保护工作？县级政府又该如何对环境污染问题进行监管？

环保部行政体制与人事司司长任勇表示，坚持环境质量属地责任，推进地方政府履职尽责，是垂直管理改革推进过程中要把握好的基本原则之一。要把责任落实在地方，而非因为垂直管理把责任带走，要通过制度设计促使地方政府更好履行环保责任，推动重发展、轻环保转变为经济与环境协调融合。

垂直管理后的人员素质及编制问题也亟待解决。中国环境科学会理事长王玉庆说，环保系统总体人员编制少，难以担起繁重的任务。由于历史原因，基层环保队伍相当部分人员业务能力不太强，缺乏环境治理相关专业知识，有些甚至是为了求得编制身份而进入地方环保部门。

对于编制问题，环保部和中编办会同有关部门负责推动垂直管理改革工作，目前已成立专门工作组，按照前期准备、地方试点、全面推进的“三步走”路线图，平稳有序地推进改革试点。江苏、内蒙古等省（区）的环境监察人员将于2016年底前按照公务员管理改制完成。

环保部部长陈吉宁表示，省以下环保监测监察执法垂直管理工作，既要鼓励地方积极探索、开展试点示范，又要按照统一部署，防止抢跑，争取2到3年左右完成。为做好过渡期间工作，环保部将下发通知，研究制定试点方案并开展试点，对试点省份在能力建设等方面给予支持。

正确发挥NGO的桥梁作用

《加快推进生态文明建设的意见》提出，发挥民间组织和志愿者的积极作用。

民政部数据显示，截至2014年第三季度末，在各级民政部门登记的生态环保类社会组织约有7000个，符合环保法及其司法解释的，大约700多个。也就是说，有十分之一的民间环保组织拥有环境公益诉讼主体资格。

中国环境科学会理事长王玉庆认为，社会组织是不可或缺的绿色力量，但目前NGO面临注册和生存发展的两大难题，同时也有不断提升自身的认识和能力的问题。

NGO在国内主要有社团、民办非企业单位、基金会三种形式。“草根组织想注册成为社团和基金会相对困难，除广东等外，全国绝大多数省份还须找到一个允许注册的环保部门作为婆家。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇向《财经国家周刊》记者表示，有的环保组织运行多年，但一直无法注册。这是需要在深化改革中亟待解决的问题。

生存是NGO的另一个难题。NGO筹资的方式主要是向民间募资、政府购买服务、基金支持等，目前多数NGO筹资困难。

“如果社会对基金会支持力度大，就能募集到更多资金，这些资金又能反馈到支持环保组织去开展活动。这应成为主流，可提升的空间很大。”马勇说。

出路之一在于环保部门加大采购环保组织的服务。“环保部门可以让合法的NGO成为助手乃至合作伙伴进行服务采购，形成良性互动，进而成为一个通过第三方组织向环保部门反映环境污染问题的通道。”上海某海洋公益发展中心理事长对《财经国家周刊》记者说。

加大公众监督

“从国际经验来看，绿色监督工作最重要的还得靠公众。公众参与的前提和基础是信息公开。”中国工业环境促进会会长杨朝飞说。

近年来，PX似乎成了家喻户晓的敏感词，但国际经验已证明PX也可以做成好项目，为什么国内闻之色变呢？

陈吉宁对此表示，关键还在于相关部门的安全管理跟不上，老百姓对存在的安全风险不放心。要保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权，建立健全环境保护网络举报平台和制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。

好消息是，信息公开和公众参与制度已被《关于加快推进生态文明建设的意见》等文件吸收，部分地区已开始推进相关工作。浙江省环保厅副厅长卢春中向《财经国家周刊》记者介绍，浙江省将建立统一的环境信用体系，即根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业遵守环保法律法规、履行环保社会责任等方面的实际表现，向社会公开接受监督，并在有关部门的资质评定、评先创优、资金拨付等方面提供参考。

中国光大国际有限公司行政总裁陈小平对《财经国家周刊》表示，作为国内行业领先的环保公司，他们愿意接受社会各界监督，并通过信息公开方式打消公众对于垃圾焚烧项目的担心。这家公司承诺，从2017年7月1日开始，实行按小时均值披露环评数据。

国家发改委资源节约与环境保护司负责人告诉《财经国家周刊》记者，他们正在制定实施三大引领行动，即《节能全民行动计划》《循环发展引领计划》《全民节水行动计划》和有关专项行动方案。同时，深入推进节俭养德全民节约行动，做好节能宣传周等主题宣传。

调动公众参与的积极性是加大公众监督的重点环节。杨朝飞认为，只有损害赔偿机制建立起来才能真正发挥群众参与、监督的作用。即便利益相关方，也须两个前提条件，即法院开辟专门的环境受理渠道和能够得到损害赔偿。“否则环境污染了，受害群众连官司都打不起，如何让群众真正参与并发挥监督作用？”