破除环保产业发展瓶颈

中国环保产业正在迎来“春天”。2015年，国家采取了一系列行动，新环保法出台，力推环保PPP模式，“十三五”规划建议重设环境保护目标……表明国家对环保越来越重视，期望更多社会资源进入环保产业，实现更好的环境治理效果。

但现实中，却还存在一些因素，制约了环保产业的公平竞争和健康发展，概而言之，有如下五个主要方面。

地方保护主义

在环保项目招标中，地方保护主义的人为壁垒，导致外地企业须付出大量的额外成本，或要与本地企业合作才能参与竞标，造成许多项目在没有充分竞争的情况下就早早落入本地企业手中，项目的质量和价格并未得到最大优化。

最典型的壁垒就是为获得当地环保项目投标资格，外地企业须额外办理一系列繁杂手续。这些手续通常涉及多个部门，且审批速度慢，在办理过程中耗费大量人力、时间，不仅加重了成本负担，还可能导致外地企业无法参与竞标。就我们亲历的经验而言，一个备案往往要盖十几个政府部门的公章，办理顺利需要两个月，有的甚至要拖一年之久。

此外，在一些特定项目招标中，备案手续只有拿到招标文件后才能办理，相关材料的要求更为严苛，通常包括一些与项目专业性无关但外地企业难以实现的指标。例如，要缴纳农民工工资保证金；要求必须在当地有办公室，甚至对办公场所的占地面积也有要求，等等。外地企业几乎无法按时完成此类备案，成为“保护”特定项目落户本地企业的“法宝”。

地方政府不愿开放市场，一方面是担心外地企业的工程质量问题追责难，另一方面也出于保护本地企业发展的“私心”。但从地方经济的长远发展来看，用市场壁垒追求的“安全感”并不可靠，也不健康，它所保护的其实是寻租的温床以及落后的生产力。

环保是一个朝阳产业，建立全国统一的开放市场，才有利于推动先进技术更广泛地应用，在行业内部形成良性的竞合与融通。由人才和资金储备方面充足的大企业带动技术进步，专业型小企业可与之优势互补，进而形成一条完善的产业生态链，这才是多方共赢之道。

企业身份尴尬

曾有评论认为，PPP模式不仅可以让政府部门有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动民营企业和央企、地方国企展开高效竞争。但在被称作“PPP元年”的2015年，全国160多个环保PPP项目中，“企业性质”反而成为重要的“竞争指标”，专业实力没有得到地方政府应有的重视。

比如，在某县以PPP模式进行的10万吨供水项目招标中，闻讯而来的企业被问到的第一个问题是“你们是不是国有企业”。在招商公告中，也表明要“优先考虑国有企业”。这样的导向让非国有企业都退出了此次竞争。

在部分地方政府眼中，国企有两点“可取之处”，一是有雄厚的资金实力，政府可以放心前期垫资的问题；二是如果环保项目一旦出现了问题，那么由国企承接的项目，地方政府遭到问责时容易推责。所以，地方政府领导通常会对执行层面的政府机构暗示甚至变相命令，要求“优先考虑”国有企业，造成了央企、地方国企在环保PPP项目中的垄断性。

这种选择偏向性没能真正体现PPP模式的优势。PPP模式不仅要解决资金问题，其深层意义在于引入专业化公司的力量，为环保建设带来更有效的方案，提高资源使用效率。事实上，一些中标国企是并非环保产业的内行，承接项目后还要分包给专业的环保公司，且由于国企相关程序较为繁琐，有时项目工程进度和质量也不能得到保证，导致时间和资金上的损失。

只有让不同企业在环保的专业服务能力上一较高低，才能充分发挥出环保PPP的威力，充分促成资源的优化配置，实现更好的公共服务。

低价恶性竞争

在环保项目运作和实施过程中，“低价中标”事件频频发生，引发行业热议，并出现恶性竞争。

在2015年的几个垃圾焚烧发电项目中，连创新低的中标报价不仅明显低于竞争者，更是远低于当前行业的普遍价格，中标企业能否严格按照环保标准运营管理值得怀疑。

事实上，一些环保项目已暴露出“低价中标”背后潜藏的风险。一些企业暗中替换原定的设备品牌或型号以降低成本，另一些企业中标后表明无力承担运营成本，造成搁浅；更具恶意的是“钓鱼项目”——以低价入标，中标后再不断涨价。

“低价中标”带来的恶性竞争严重影响了整个产业生态，不仅造成了具体项目的问题，还会扼杀中国环保产业对先进工艺和品质的追求。

过去，相当一部分治污方并不关心环境的实际效果，加上环保资金的缺口，往往会选择低成本方案。而“地方政府将就、客户将就、环保企业也将就”的局面，也给这些不能保证环境治理品质的低价方案，留下了浑水摸鱼的空间。环保市场出现的中低端产品过剩、高端定制型产品供给不足的现象，是一个危险信号。

“十三五”期间，环保将不只着眼于对污染物的总量控制和减排，进入到了以实现良好环境治理为根本目标的效果时代，标志着对于环保的需求将向多样化、高端化、服务化方向转变。地方政府和治污企业应当跟上时代的步伐，不能只盯着低价的方案，要更注重品质的提升，形成一个鼓励环保企业不断追求产品力和服务力的环境，促进环保产业在个性化定制服务能力上的提升。

政策配套缺失

“十三五”规划中，改善环境质量成为国家的终极环保追求，这是具有重大变革意义的新目标，为环保产业带来了巨大的上升空间。伴随这一转变，一系列新的环保政策不断出台，在此过程中，如何处理好各种政策之间的相互配合关系，构建完善的顶层设计，对环保产业的发展至关重要。

以税收政策为例，主要存在以下三个方面的问题：一是针对企业改善环境质量为导向的绿色税收政策还不完善；二是尚缺乏国家层面的环境税收优惠政策；三是环境治理细分行业优惠措施还不均衡或遭取消。

例如，2015年财政部和国家税务总局印发的78号文（《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》），其本意是为了给环保企业减税，但实际执行不理想，引发地方政府、环保从业者在环保实践中的困扰。此前享受增值税免税政策的污水、垃圾处理等企业，虽说现在实行“即征即退”，但各地方财政税务部门逐级审核批准的时限较长，每季度或半年才集中办理退税，实际上形成了“先征后返”的方式。

这将导致企业资金垫付率总体上升至65%左右，使企业资金周转面临更大压力。此外，由于上游建筑业没有进行增值税改革，下游的污水、垃圾处理企业就无法取得进项税额抵扣增值税，使得污水、垃圾处理行业整体税赋全面上升。“先征后返”的增值税还为相关企业产生了额外的“城建税及教育费附加”等费用，而增值税返还部分如果被纳入所得税的计税范围，可能造成重复征税。

为了维护好环保产业的发展环境，政府部门在出台新政策时，应当充分评估该政策对整个行业的传导效应，充分完善政策实施细则，这样才能真正发挥好政策在企业节能减排和污染防治方面的调节和引导作用。

环保执法落地难

2015年，被认为“史上最严”的新环保法为环保产业注入了活力。新环保法是配合国家提升环保标准的重要法律手段，实行以来，环保部门强力关停了一批违法企业，释放出铁腕执法的信号，取得了初步效果。但是，从公众环境研究中心主办的蔚蓝地图APP和上市公司排污榜的数据来看，不符合环保标准的现象仍然普遍，新环保法的全面落地还面临诸多考验。

十八届五中全会提出了省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一制度有利于排除执法中遭遇“土政策”干预、数据造假等问题，增强执法权威性，为独立、公正地开展环境监管执法提供了重要保障，环保界为之一振。但如何有效覆盖广阔的地域和众多的污染源，仍是环保部门的巨大挑战。在政府转变职能，推动社会化服务的大背景下，省级机构不可能无限扩大执法队伍和监测机构，应该引入市场的力量。

环境治理和监测检测的充分市场化，可以让更为专业的企业带来环境的有效改善；而购买这些专业化服务，可以让政府更多关注制度设计、监管执法等工作，维护市场秩序，形成环保产业的良性循环。

值得一提的是，环保市场力量的开发，不是简单的环境治理市场化，关键在于积极推进高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系的建立，引导环保企业追求更专业、更高品质的发展。此外，做好环境信息公开，更多地发挥舆论和广大群众的监督作用，也是推动新环保法落地的重要抓手。