土地制度改革与乡村发展变迁

强海洋

随着乡村振兴战略启动实施，未来将会有更多关于“土地改革”的精彩故事在这片红色大地上演。

今年是改革开放40周年，与1978年改革之初相比，我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，回顾这40年取得的伟大成就，极为必要。作为改革的发源地，作为开启了中国40年波澜壮阔发展新篇章的广大农村，更是发生了前无古人的巨大变革，8亿多农民的生产生活方式在这场改革大潮中完全改变。

改革之前：发展停滞期

某种意义上，四十年的中国改革史，是一部浓缩的土地制度改革的发展史。

1978年以前，对于中国绝大多数农民来说，土地一直是他们经济收入的重要来源，尤其对那些缺乏非农就业机会的农民而言，土地甚至是他们收入的唯一来源。

建国后到改革开放这一时期，我国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度；自1957年集体化的21年时间里，我国粮食、棉花的净征购增长仅分别为21%和48%，食油收购甚至出现了减少的现象，粮、油均由合作化开始时的净出口国变为净进口国，农民生产积极性严重不足。

有数据显示，到1978年，我国农村居民人均可支配收入仅为133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消费品支出的66.91%，以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。怎么吃饱肚子，已成为农民每天醒来面对的头等大事。

改革20年：快速上升期

《易》曰：“穷则变，变则通”。1978年冬，安徽省凤阳小岗村18户农民秘密签订契约，决定将集体耕地承包到户，实行大包干，当此时，国家的前途和命运与小岗村18户农民一样，充满了对未来奋斗的渴望和对前途未知的迷茫。

大包干极大的激发了农民的生产积极性，第二年小岗村就实现了大丰收，第一次向国家交了公粮，还了贷款。此后，以“家庭联产承包责任制”命名的中国农村改革迅速蔓延全国，并拉开了中国农村经济体制改革的序幕。

1979年9月，中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》将“不许包产到户，不许分田单干”改为“不许分田单干”的表述，使广大农民和基层干部看到了制度创新的希望，同年年底，全国包产到户的比重已经达到9%。1982年的中央一号文件，明确肯定了包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，这意味着“双包”责任制的合法性得到了官方的正式认可。

1982年之后，中共中央历年一号文件多次强调，“农村实行以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制”，逐渐取代了旧有的集体统一生产和经营，成为了农村新的基本经营体制。与之相配套的是，土地承包期由1982年确定的5年，到1984年改为延长15年，直至1993年“11号文件”要求承包权在第一个15年承包期到期后继续延长30年的有关政策，稳定了农户对土地的预期。

政策最直观的表征是：粮食总产量由1978的3万吨增长到1998年的5.1万吨，年均增速达到了2.7%；农民人均纯收入由1978年的133.6元增长到1998年的2162.0元，年均增速达到了14.9%。

世纪之交：徘徊蓄势期

1998年，正值改革开放20周年。粮食产量的连年丰收，产生了短期供大于求的局面，同年召开的十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中认为，中国农业已经进入总体平衡而结构性不足的时代，调整和优化农村经济结构成为农业工作的主旋律。一方面，农产品“卖难”现象相继涌现，政府有限的财力，使得保障粮食收购的压力加大，农民按保护价售粮后拿不到货款，打“白条”现象严重。另一方面，随着国家城镇化和工业化的快速推进，大量优质农田被占用，加之农村大量剩余劳动力进城务工，城乡收入差距的迅速扩大，农村土地撂荒、粗放经营现象严重，农作物播种面积大幅下降，导致粮食产量大幅下降。

数据显示，农作物播种面积由1998年的23.36亿亩降至2003年的22.86亿亩，下降了4935万亩。此外，随着市场经济发展，经济作物产出收益明显高于粮食作物，农业结构调整中粮食播种面积明显降低，由1998年的17.1亿亩降至2003年的14.9亿亩，下降了2.2亿亩。中国粮食生产总量由1998年的5.1万吨下降到2003年的4.3万吨，年均下降速度为3.4%。与1998年相比，2003年农民人均纯收入仅2622元，5年时间仅增加了460元，增速下滑了11%。

直面“三农”：恢复增长期

受前期粮食供求关系紧张以及中国粮食需求量持续增长的影响，农产品价格徘徊不前、农资价格节节攀升、粮食生产下滑、农民税负很重、基层干群矛盾日益突出的“三农问题”引发强烈的社会关注，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”成为“三农问题”的真实写照。

在这个大的社会背景下，粮食生产重新得到了政府的重视，自2004年以来，中央连续15年的1号文件都集中在“三农”问题上，并在此期间先后出台了免除农业税、粮食直补、购买农机具补贴、良种补贴、稳定和提高粮食收购价格等一系列扶农支农政策，大大提高了农民种粮积极性，使得中国粮食生产呈现出持续稳定的增长态势。中国粮食总产量由2003年的4.3万吨增长到2017年的6.2万吨，年均增长速度为2.85%。农民人均纯收入由2003年的2622元增长到2017年的13432元，年均增速达到了13.4%。

两个现象：新型城镇化与新农民

据有关部门统计，2011年中国的城镇化率首次突破了50%，意味着我国城镇人口超过了农村人口；2017年末中国城镇常住人口81347万人，城镇化率为58.52%。这说明，我国已由农业大国向新型城镇化大国稳步迈进。但应指出的是，2017年底，我国户籍人口城镇化率仅为42.35%，也就是说还有16个百分点的农民务工人员还不是完全的城镇居民，甚至还会回到农村去，这也为新时期乡村发展带来了新的问题和新的挑战。

2015年，农村居民可支配收入中，非农的收入首次超过了家庭经营性收入，特别是工资性收入超过了农业经营收入，这意味着农民收入不再依靠地里“刨食”。从2017年收入构成来看，受农民工总量和工资水平双增长影响，工资性收入保持较快增长，达到5498元，比重超过四成，增收贡献率达到44.5%；农村一二三产业融合发展、创业创新拓展了农民增收空间，带动经营净收入增速达到6%；民生持续改善、扶贫力度持续加大，转移净收入增速达到11.8%；土地流转收租金、要素入股分红等模式不断推广，农村集体产权制度改革红利不断释放，财产净收入增加到303元，增收贡献率提高0.8个百分点。

土涵万物，地养千祥，有限的土地孕育着无限的希望。按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年全国农村贫困人口规模7.7亿人，贫困发生率为97.5%；2017年末，全国农村贫困人口3046万人，贫困发生率3.1%。我坚信，随着乡村振兴战略启动实施，未来将会有更多关于“土地改革”的精彩故事在这片红色大地上演。

（作者系中国国土资源经济研究院副研究員）