土地制度“破冰”加速楼市“变轨”？

宋慧芳

打破城乡土地二元结构这一土地制度终于“破冰”，其最终是否会像预期一样加速楼市向租赁市场的“变轨”，值得深思。

8月28日，国土资源部、住房和城乡建设部对外发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（下称《方案》），在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。《方案》明确规定，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

全国房地产商会联盟主席顾云昌在接受《中国经济信息》记者采访时表示，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点以及近期热议的租购同权都是1998年房改的延续，其最大的意义是一定程度上打破了城乡土地二元结构这一“鸿沟”，先从租赁市场入手，向着城乡发展一体化迈进了一大步。而其后的深远影响还包括推进城镇化建设以及缩小城乡贫富差距等。

土地制度“破冰”

众所周知，我国的土地制度主要由两大部分组成：产权体系和发展权体系。其中产权体系指以土地所有权、土地使用权为主构成的体系。我国土地产权体系呈城乡二元结构：城市土地归国家政府所有，农村集体土地归农村经济集体所有，农村集体土地产权体系由“集体所有权+农民使用权”构成。

而土地发展权，或土地开发权，是因为变更土地用途或其他外部因素引发的土地增值的权利配置，目的在于实现国家对土地的用途管制，对于耕地保护、粮食安全和社会公平等非常重要。我国农村集体用地发展权，主要体现在国家对土地的征用制度：法律严格限制集体建设用地流转，农村集体建设用地不能直接出让、转让或出租，必须先征收为国有土地后才能在市场上流转。

根据《中国经济信息》记者查阅现行的《中华人民共和国土地管理法》发现，对于农村集体建设用地，其明确规定不得直接或变相地出让、转让或者出租用于非农建设。集体建设用地只能由村集体经济组织或村委会经营管理，并在符合乡镇土地利用总体规划的前提下，严格限定于四类用途：村民宅基地建设、乡镇企业建设（经营性集体建设用地）、公共设施建设和乡村公益事业类建设。其中集体经营性建设用地 村集体以外的个人或单位要使用村集体建设用地，只有通过入股、联营等形式和村集体共同举办企业，使用乡镇企业类集体建设用地一条途径。并且兴办企业的建设用地受到严格控制，各省针对不同行业和规模的乡镇企业，有明确的用地标准和指标。

1992年国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》规定，集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体用地不能直接入市，要有偿转让使用权，就必须通过土地征收将土地所有权转让给政府。由于征收后农民失去长期的土地收入，而一次性的土地补偿费和安置补助费标准和对应的国有建设用地招拍挂价格有一定差距。因此集体用地所有权方出让意愿不足，也滋生了集体建设用地“隐形交易”，产生诸如小产权房的问题。 1995年、2006 年和2014年，我国先后三次开展农村集体建设用地入市试点。试点 20年来，试点内容不断丰富、经验不断积累，但距离出台国家层面农村集体建设用地入市管理办法仍有距离。

而此次《方案》明显是丰富了经营性集体建设用地的用途，在原有乡镇企业建设经营基础上，增加租赁住房开发运营。集体建设用地土地性质更加完善，是对现行“农村集体建设用地使用权制度”的突破，土地制度由此“破冰”。

能否加速楼市“变轨”

2017年7月以来，试点城市密集出台地方方案，落实《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，制定因地制宜的细化措施。据《中国经济信息》记者统计发现，截止8月30日，已有11个城市出台：12个试点城市中仅厦门、肇庆尚未实施方案，而北京虽不在12个试点城市范围内，但租赁市场需求巨大、且已有实施经验，也出台地方方案发展租赁市场。

《中国经济信息》记者经过对11个城市地方方案详细整理发现，其中广州、成都、郑州、南京、北京、深圳、杭州7城方案中已涉及鼓励集体建设用地建设租赁住房。主要涉及房源和供应主体的简要规定：房源方面，主要有“城中村”住房统一出租、农村集体和农民合规住房直接租赁、农村集体房屋改造出租、集体建设用地新建租赁住房；供应主体主要有农村集体、经济联社、农民个体、地方国企等。在审批规划制度、建设运营机制、监测监管机制和保障承租人权利等方面尚未作出规定。

由于当前政策多为地方总体方案的征求意见稿，预计后续各城将在正式稿、详细配套方案和实际工作中，根据本次《方案》的四个试点内容、主体责任和工作进度安排，完善集体用地建设租赁住房的相关政策。

在《方案》公布之后，便有分析认为农村集体土地不用经过征地环节直接进入市场将降低土地成本，加之房屋租赁市场完善供给增加将削减买房需求，最终导致房价有明显降低。

对此观点，中国人民大学经济学院教授刘守英并不认同。在接受《中国经济信息》记者采访时刘守英表示，《方案》出台是应急之举，主要是解决流动人口比较多的城市，各类人群的居住问题，特别是如何使居住在城中村、城边村的农民工更体面的在城市落脚，现在很难说会使房价下降。

刘守英对此分析道，商品房市场价格取决于资产价格增值预期和土地供应。其根源不在城中村和城边村，而是未来住房属性。中央明确“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，并不否认住房的资产属性，而是对住房需求精准分类，从供给侧提供解决方案。住房的资产属性不那么强，部分居住需求不一定就是购房，也可租房。未来住房租和售两个市场之间的关系及保障性住房三者之间如何平衡，或许会对房价产生一些影响，现在断言对房价产生何种影响为时尚早。

顾云昌分析，目前对此项改革需求最为迫切的当属那些人口流入量大，住房需求大的一线城市，而这些城市在具体政策执行上也将面临更大的难点。“首先就是租金价格的问题，是否需要管控等等。另外，城市的交通配套是否完备也会导致试点执行效果上的巨大不同。”顾云昌称，由于集体建设用地多位于城郊，用于建设租赁住房后能否对改善住房市场的供求平衡起到有效作用，都将很大程度依赖于城市的交通和相关配套建设。

刘守英告诉《中国经济信息》记者，更重要的是，租售同权中教育、医疗、公共服务等影响租购选择的决定性因素是否能落到实处。此外，集体的建设用地进入市场以后，这些区片的基础设施投资谁来投，这些钱从哪儿来？这些土地能不能抵押，能不能融资？此前，所有土地都是政府征收，基础设施也是政府来做。就政府的角度而言，既然村集体建了租赁房，得租金，为什么还要政府承担城市基础设施建设？这些问题尚未明确。

刘守英进一步指出，现在集体建设用地，大量的租赁房都是农民自己在建。城市建设应该是对投资主体开放。若其他投资主体进不来，仅依靠农民一己之力建设城市，远远不行。然而這类市场怎么开放，向谁开放，开放细则目前也没有说法。以前开发商和政府谈，未来变成跟书记村集体去谈，这些都是问题。这些问题不解决，《方案》就是一张纸。可能接下来随着配套制度的完善，在城中村、城边村实现了集体土地跟国有土地同地同权，土地改革就变得更容易接受，顺理成章了。endprint